Sentenza n. 3431/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato l’accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione e la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. La controversia riguardava un immobile sito in area sottoposta a vincolo paesaggistico, interessato da plurime difformità edilizie e prospettiche. Dopo l’ordinanza di demolizione del 2019, il proprietario aveva presentato diverse e mutevoli iniziative: una comunicazione di ripristino, una SCIA per regolarizzare alcuni interventi, la successiva archiviazione della SCIA e un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, contestualmente accompagnata da un’istanza di compatibilità paesaggistica semplificata riferita soltanto ad alcune opere. Il Comune sosteneva che il termine per la formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di sanatoria fosse decorso autonomamente, senza sospensione in attesa del parere della Soprintendenza, e che le istanze non potessero impedire l’accertamento dell’inottemperanza e l’irrogazione della sanzione. Deduceva error in iudicando, violazione degli artt. 31 e 36 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 167 d.lgs. 42/2004, travisamento dei fatti, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione, nonché violazione dei principi di certezza, tipicità, celerità e non aggravamento del procedimento. Contestava inoltre che l’istanza paesaggistica riguardasse solo alcune opere e che il proprietario, dopo l’accertamento dell’inottemperanza, avesse comunicato un ripristino tardivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha rilevato anzitutto che l’istanza di accertamento di conformità e quella di compatibilità paesaggistica avevano oggetti diversi: la prima riguardava gli interventi indicati ai punti 5 e 6 dell’ordinanza demolitoria, mentre la seconda concerneva soltanto la modifica di alcune aperture sui prospetti dell’edificio. Per gli interventi del punto 6, quindi, il termine previsto dall’art. 36 d.P.R. 380/2001 decorreva senza necessità di attendere alcun parere paesaggistico. Il Collegio ha inoltre osservato che, dopo la notifica dell’accertamento di inottemperanza, il proprietario aveva comunicato il ripristino delle opere oggetto dell’istanza paesaggistica, facendo venir meno l’oggetto di qualsiasi valutazione paesaggistica ancora in itinere e, a maggior ragione, la persistente pendenza della sanatoria edilizia. La condotta complessiva del proprietario, caratterizzata da iniziative successive, mutevoli e in parte contraddittorie, non poteva trasformare gli strumenti di difesa e sanatoria in un mezzo dilatorio o ostruzionistico idoneo a paralizzare il potere repressivo comunale. In diritto, il Consiglio di Stato ha escluso che l’art. 36 d.P.R. 380/2001 consenta una sospensione del termine per la formazione del silenzio-rigetto in attesa del parere paesaggistico. Una simile sospensione, non prevista dalla legge e potenzialmente sine die, contrasterebbe con la certezza e definitività dei procedimenti sanzionatori, con l’art. 2 l. 241/1990 e con i limiti posti dall’art. 21-quater della stessa legge. I procedimenti di accertamento di conformità urbanistica e di compatibilità paesaggistica sono autonomi e indipendenti, poiché riguardano valutazioni diverse e possono condurre a esiti divergenti. La richiesta di autorizzazione paesaggistica postuma non costituisce, quindi, presupposto giuridico della conformità urbanistica. La sentenza ha compensato le spese del doppio grado di giudizio.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione presuppone la certezza e definitività del termine entro cui la demolizione doveva essere eseguita e dell’accertamento dell’inottemperanza.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Il termine per la formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di accertamento di conformità decorre autonomamente e non può essere sospeso in attesa del parere dell’autorità paesaggistica, in assenza di una specifica previsione normativa.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La procedura di compatibilità paesaggistica postuma è distinta da quella di accertamento di conformità edilizia e non costituisce, di per sé, presupposto giuridico della sanatoria urbanistica.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La sanatoria paesaggistica postuma nelle aree vincolate ha carattere eccezionale e non può essere considerata automaticamente presupposto della conformità urbanistica.

• art. 2 l. 241/1990

  L’esigenza di conclusione certa e tempestiva del procedimento è incompatibile con una sospensione indefinita del termine per la formazione del silenzio-rigetto non prevista dalla legge.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione del provvedimento amministrativo è ammessa entro i limiti e per le ragioni previste dalla legge e non può tradursi in una sospensione sine die del procedimento sanzionatorio.

Massime di principio

• L’istanza di compatibilità paesaggistica postuma e l’istanza di accertamento di conformità edilizia sono procedimenti autonomi e indipendenti, poiché la prima riguarda la compatibilità dell’intervento con il contesto paesaggistico mentre la seconda riguarda la conformità urbanistico-edilizia dell’opera; l’una non costituisce automaticamente presupposto giuridico dell’altra.
• Il termine previsto dall’art. 36 d.P.R. 380/2001 per la formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di accertamento di conformità non può essere sospeso in attesa del parere della Soprintendenza, salvo una specifica base normativa, poiché una sospensione non prevista dalla legge introdurrebbe una paralisi potenzialmente indefinita del procedimento.
• Quando l’istanza paesaggistica riguarda soltanto alcune delle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione, il termine per la formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di sanatoria decorre autonomamente per le opere non interessate dalla richiesta paesaggistica.
• Gli strumenti di difesa e di sanatoria riconosciuti al destinatario di un ordine demolitorio non possono essere utilizzati in modo contraddittorio o dilatorio per impedire la definitività dell’accertamento di inottemperanza e l’esercizio del potere sanzionatorio.
• La disciplina della sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione richiede certezza e definitività dei termini procedimentali; non è ammissibile un’interpretazione che consenta al responsabile dell’abuso di differire indefinitamente l’applicazione della sanzione mediante la presentazione di istanze riferite solo a una parte degli interventi contestati.

Come è indicizzato