Sentenza n. 4095/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ricorrente, operante nella gestione dei crediti d’impresa, aveva acquisito da una banca, nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione, crediti relativi al risarcimento del danno da ritardato pagamento vantati verso l’azienda sanitaria. La banca aveva promosso un giudizio civile per il recupero dei crediti e la società cessionaria vi era intervenuta. Per quantificare il credito, la società aveva presentato all’azienda sanitaria un’istanza di accesso ex artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, chiedendo copia delle fatture ricevute e dei mandati di pagamento emessi in relazione alle fatture specificamente indicate. Formatasi l’inerzia dell’amministrazione, la società ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a., deducendo la violazione della disciplina dell’accesso e la sussistenza dei relativi presupposti. L’amministrazione ha eccepito la tardività, sostenendo di avere respinto l’istanza mediante una memoria depositata nel giudizio civile, nonché l’inammissibilità per indeterminatezza dell’oggetto e per carenza della legittimazione della cessionaria.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. La domanda non era tardiva, perché l’amministrazione aveva l’obbligo di rispondere all’istanza entro trenta giorni con un espresso provvedimento; la produzione di documenti nel giudizio civile non equivaleva a una risposta formale all’istanza di accesso e non era provato che la ricorrente avesse acquisito piena conoscenza degli atti. Inoltre, l’accesso ha carattere autonomo rispetto agli strumenti istruttori del processo civile. La richiesta era determinata, poiché riguardava i mandati di pagamento relativi a fatture puntualmente individuate. È stata riconosciuta la posizione della società quale cessionaria nell’ambito di un’operazione di cartolarizzazione, alla luce della disciplina speciale e dell’orientamento richiamato in tema di cessione dei crediti verso la pubblica amministrazione. Nel merito, il ricorso è stato accolto. L’accesso è stato qualificato come difensivo, essendo finalizzato alla tutela di una posizione giuridica nel giudizio civile e sussistendo un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la quantificazione del credito. Il TAR ha applicato i principi dell’Adunanza plenaria n. 4 del 2021: non è sufficiente un riferimento generico a esigenze difensive, ma, una volta individuato uno specifico collegamento tra documenti e tutela giuridica, l’amministrazione e il giudice dell’accesso non possono anticipare valutazioni sull’ammissibilità, influenza o decisività della documentazione nel giudizio di merito, salvo la radicale assenza di collegamento o l’esercizio pretestuoso dell’accesso. Poiché la richiesta era specifica e non comportava un controllo generalizzato, è stato ordinato all’azienda sanitaria di rilasciare la documentazione entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La disciplina generale dell’accesso documentale richiede la riferibilità della richiesta a documenti determinati o determinabili e la titolarità di una posizione giuridica collegata all’ostensione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  curare o per difendere i propri interessi giuridici

  Consente l’accesso difensivo quando la documentazione richiesta è necessaria per la cura o la difesa di interessi giuridici e sussiste un nesso di strumentalità necessaria tra documenti e tutela perseguita.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di accesso può essere impugnato, ma l’amministrazione deve rispondere entro trenta giorni con un espresso provvedimento.

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale per la tutela giurisdizionale avverso il diniego o il silenzio in materia di accesso.

• art. 6 d.lgs. 231/2002

  I- nei casi previsti dall’art. 3 il creditore ha diritto anche al rimborso dei costi sostenuti per il recupero delle somme non tempestivamente corrisposte; II- al creditore spetta, senza che sia necessaria la costituzione in mora, un importo forfettario di € 40,00 a titolo di risarcimento del danno. È fatta salva la prova del maggior danno, che può comprendere i costi di assistenza per il recupero del credito.

  È richiamato quale fondamento dei crediti oggetto della cessione e del giudizio civile, la cui quantificazione rende strumentale l’accesso ai documenti sui pagamenti.

• art. 4, comma 4-bis, l. 130/1999

  La disciplina speciale delle operazioni di cartolarizzazione, secondo l’orientamento richiamato, esclude le formalità previste per la cessione dei crediti verso la pubblica amministrazione e impedisce a quest’ultima di negare la propria adesione.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sentenza n. 4/2021

  L’accesso difensivo richiede un rigoroso e motivato nesso di strumentalità necessaria tra documentazione e situazione giuridica da tutelare; amministrazione e giudice dell’accesso non devono però valutare anticipatamente ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio di merito, salvo l’assenza assoluta di collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso.

Massime di principio

• L’accesso difensivo è legittimo quando il richiedente individua una posizione giuridica da curare o difendere e dimostra un nesso di strumentalità necessaria tra tale posizione e i documenti richiesti; non è sufficiente un generico riferimento a esigenze probatorie o difensive.
• Nel giudizio sull’accesso, l’amministrazione detentrice dei documenti e il giudice amministrativo devono verificare il collegamento tra documenti e tutela giuridica, ma non possono anticipare la valutazione sull’ammissibilità, rilevanza o decisività dei documenti nel distinto giudizio di merito, salvo il caso di collegamento radicalmente assente o di accesso pretestuoso.
• Una richiesta di accesso non è generica né configura un controllo generalizzato quando individua documenti riferiti a specifiche operazioni, fatture o rapporti, anche se vi siano lievi scostamenti nella loro indicazione.
• La produzione di documenti in un diverso giudizio non sostituisce la risposta espressa dovuta dall’amministrazione sull’istanza di accesso e non determina, di per sé, la decorrenza del termine per impugnare il diniego, se non è provata la piena conoscenza degli atti da parte del richiedente.
• L’azione ex art. 116 c.p.a. conserva autonomia rispetto agli strumenti istruttori disponibili nel processo civile: la parte interessata può chiedere l’accesso amministrativo anche quando la documentazione sia utile in un giudizio pendente.

Come è indicizzato