Sentenza n. 15227/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato l’ordinanza notificata il 18 novembre 2024, adottata dopo sopralluoghi del 2 agosto 2023 e del 9 aprile 2024. Il Comune contestava: il mutamento d’uso a residenziale di due locali originariamente censiti come magazzino e deposito al piano rialzato dell’abitazione, rappresentato nello stato di fatto della DIA del 2007 ma non assistito da titolo idoneo; la realizzazione di un bagno nel sottotetto, per il quale il Comune rilevava la mancata verifica dei requisiti igienico-sanitari e dell’aumento di carico sul sistema fognario; il mutamento d’uso a residenziale dell’annesso censito C/6, benché la CILA del 2018 riguardasse opere interne alla rimessa; e opere esterne realizzate tra il 2017 e il 2019, tra cui pavimentazioni, cancelli, recinzioni e muri, prive dei necessari titoli edilizi e paesaggistici e del parere archeologico. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto violazione delle garanzie partecipative, del buon andamento, della collaborazione e dell’obbligo di motivazione, sostenendo che non si trattava di abusi palesi e che l’ordinanza incideva su titoli edilizi formatisi nel tempo. Con il secondo ha contestato l’esercizio sostanziale di autotutela senza il rispetto dell’art. 21-nonies l. 241/1990, in particolare quanto a termine e comparazione degli interessi, e ha denunciato la contraddittorietà rispetto alla precedente nota comunale del 1° settembre 2023, che non aveva rilevato difformità. Con il terzo motivo ha contestato nel merito gli abusi: ha sostenuto che i locali accessori erano funzionalmente parte dell’abitazione e che il loro uso non comportava mutamento urbanisticamente rilevante; che il bagno nel sottotetto era stato comunicato con CILA; che l’annesso era ancora destinato a deposito e che le opere esterne erano state autorizzate o costituivano manutenzione, comunque esente da autorizzazione paesaggistica.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente all’ordine di ripristino relativo al bagno nel sottotetto; per il resto è stato respinto. Quanto ai due locali del fabbricato principale, il TAR ha ritenuto provata la loro originaria destinazione a magazzino e deposito sulla base della documentazione catastale di primo impianto, non efficacemente contestata quanto alla destinazione. La trasformazione di locali accessori in vani abitabili amplia superficie residenziale e carico urbanistico e richiede il permesso di costruire, anche senza opere; la loro connessione fisica con l’abitazione non elimina tale rilevanza. Il regolamento edilizio comunale invocato non conduce a una diversa conclusione: la soglia del 25% per il mutamento d’uso va riferita al singolo locale accessorio. È stata invece accolta la censura sul bagno: il provvedimento si limitava a rilevare che non risultavano verificati i requisiti igienico-sanitari, circostanza che non integra il presupposto dell’ordine ex art. 31 d.P.R. 380/2001; inoltre il Comune non contestava la regolarità edilizia dell’intervento comunicato con CILA del 12 luglio 2018. È stato respinto il motivo relativo all’annesso C/6: sopralluogo, impianti idrico ed elettrico, climatizzazione, allarme, antenna TV, finiture e documentazione dell’annuncio di vendita descrivevano un uso abitativo, non un deposito. Sono state respinte anche le censure sulle opere esterne: la motivazione era integrata per relationem dal verbale di accertamento; la CILA del 2008 riguardava soltanto una parte della recinzione in paletti e rete, mentre la SCIA in sanatoria del 2022 non risultava accolta e il relativo silenzio non poteva essere trattato secondo il modello dell’art. 19 l. 241/1990. La documentazione privata, priva di data, non dimostrava che la pavimentazione fosse mera manutenzione o rientrasse nelle esenzioni paesaggistiche. Il TAR ha escluso che l’ordinanza costituisse autotutela su titoli preesistenti: per i cambi d’uso e per le opere esterne non risultava un titolo idoneo che li avesse legittimati; il Comune aveva esercitato i poteri di vigilanza e repressione degli abusi. È stata quindi respinta la censura fondata sull’art. 21-nonies. L’omessa comunicazione di avvio non ha determinato l’annullamento delle restanti parti dell’ordinanza, trattandosi di potere vincolato e non avendo la ricorrente indicato elementi che avrebbero potuto modificarne il contenuto; per la parte relativa al bagno la censura è stata assorbita. La precedente nota del 1° settembre 2023 non rendeva contraddittoria l’azione comunale, perché si basava sul primo sopralluogo, cui erano seguiti un nuovo accesso e una rinnovata istruttoria. Annullamento parziale e rigetto nel resto; nulla sulle spese, data la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Ne deriva che, come chiarito anche da questa Sezione, “non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage, di un magazzino o di una soffitta in un locale abitabile; senza considerare i profili igienico-sanitari di abitabilità del vano, in ogni caso si configura, infatti, un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire. Quindi, deve ritenersi che il cambio di destinazione d’uso tra locali accessori e vani ad uso residenziale integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire e ciò, per giunta, indipendentemente dall’esecuzione di opere”.

  Il passaggio da locale accessorio a locale abitabile è urbanisticamente rilevante perché aumenta la superficie residenziale e incide sul carico urbanistico; richiede il permesso di costruire anche se non sono eseguite opere.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Una simile argomentazione non può, com’è evidente, legittimare l’adozione di un ordine di ripristino ex art. 31 del TUED, il cui presupposto è rappresentato, com’è noto, dalla accertata esecuzione di interventi edilizi in assenza di permesso di costruire, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali.

  L’ordine ripristinatorio previsto dall’art. 31 presuppone l’accertamento di interventi eseguiti senza permesso di costruire, in totale difformità dal permesso o con variazioni essenziali; la sola mancata verifica dei requisiti igienico-sanitari non basta.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  la presentazione di una SCIA afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico, non trovando, quindi, applicazione “l’invocato articolo 21-nonies, comma 1, della L. n. 241 del 1990, che, …, è deputato a disciplinare esclusivamente la diversa fattispecie di esercizio dei poteri inibitori in relazione ad una SCIA efficace”.

  Il regime di autotutela dell’art. 21-nonies non si applica a una SCIA priva di effetti perché presentata per un intervento che richiede il permesso di costruire o è altrimenti sottratto al suo ambito; la norma riguarda l’esercizio dei poteri inibitori su una SCIA efficace.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  A tale ultimo riguardo, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non può in ogni caso condurre all’annullamento dell’ordinanza impugnata alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241 del 1990, in quanto, a fronte di un provvedimento di natura rigorosamente vincolata, la ricorrente non ha indicato, come emerge dalla trattazione che precede, alcun elemento di fatto o di diritto che, se tempestivamente dedotto in sede procedimentale, avrebbe inciso sul contenuto sostanziale della determinazione assunta.

  L’omissione della comunicazione di avvio non annulla un provvedimento vincolato quando il ricorrente non indica elementi che, se presentati nel procedimento, avrebbero potuto incidere sul contenuto della decisione.

• art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Giova rammentare, a tale ultimo proposito, che il silenzio dell’amministrazione sulle istanze formulate ai sensi dell’art. 37, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, vigente ratione temporis, e dell’art. 22 della l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, viene qualificato da alcune pronunce in termini di silenzio diniego (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II bis, 24 aprile 2023, n. 7008) e da altre come silenzio inadempimento (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 7 dicembre 2023, n. 18386; cfr. altresì, per una ricostruzione del tema, Cons. St., Sez. VII, 10 luglio 2025, n. 6053), ma in nessun caso può ritenersi applicabile il modello procedimentale di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990.

  Il silenzio su un’istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 37, comma 4, non può essere trattato secondo il modello procedimentale della SCIA previsto dall’art. 19 l. 241/1990.

Massime di principio

• La trasformazione di locali accessori, quali magazzini, depositi, autorimesse o soffitte, in vani abitabili comporta un ampliamento della superficie residenziale e incide sul carico urbanistico; richiede pertanto il permesso di costruire anche in assenza di opere edilizie. La connessione materiale dei locali con l’abitazione e la loro eventuale funzione accessoria rispetto a essa non rendono urbanisticamente irrilevante il mutamento.
• L’ordine di ripristino previsto dall’art. 31 d.P.R. 380/2001 richiede l’accertamento di opere eseguite senza permesso di costruire, in totale difformità dal titolo o con variazioni essenziali. La sola mancata verifica dei requisiti igienico-sanitari non costituisce, di per sé, presupposto sufficiente per tale sanzione.
• L’art. 21-nonies l. 241/1990 non disciplina la repressione di un intervento edilizio privo di titolo idoneo: la SCIA presentata per un intervento subordinato a permesso di costruire rimane improduttiva di effetti e non dà luogo a un titolo efficace da annullare in autotutela.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento di un provvedimento vincolato quando il ricorrente non indica elementi di fatto o di diritto che, se dedotti tempestivamente, avrebbero potuto incidere sul contenuto sostanziale della determinazione.
• Il silenzio dell’amministrazione su un’istanza di sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001 non può essere equiparato al silenzio-assenso previsto per la SCIA dall’art. 19 l. 241/1990.

Come è indicizzato