Sentenza n. 803/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione della normativa statale e regionale sul gioco d’azzardo patologico, dell’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015 e dell’Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, sostenendo che il Comune avesse richiamato disposizioni inconferenti e avesse omesso di applicare l’unico parametro legislativo ritenuto pertinente. In particolare, ha contestato la legittimità della limitazione oraria di dieci ore consecutive, ritenuta incompatibile con la fascia di interruzione fino a sei ore prevista dall’Intesa. In secondo luogo, ha denunciato violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, lamentando l’assenza di un adeguato approfondimento del fenomeno nel territorio comunale, la mancata interlocuzione preventiva con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, l’utilizzo di dati riferiti prevalentemente alla provincia o ad ambiti territoriali più ampi, l’asserita irrilevanza o incompletezza dei dati sulla raccolta e sulla spesa di gioco, nonché l’assenza di prova sull’efficacia della misura. Ha inoltre contestato la natura apodittica delle esigenze di tutela della salute pubblica. In terzo luogo, ha dedotto violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità, nonché eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e illogicità manifesta, sostenendo che la limitazione non fosse scientificamente giustificata né idonea a contrastare la ludopatia e che avrebbe determinato lo spostamento della clientela verso Comuni limitrofi privi di analoghe restrizioni, con conseguente disparità di trattamento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha riconosciuto che l’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 consente al sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installati apparecchi da gioco anche per finalità di prevenzione e contrasto della ludopatia, trattandosi di una competenza autonoma e trasversale distinta da quella relativa alle autorizzazioni di pubblica sicurezza. Le sale giochi e gli esercizi con apparecchi da gioco rientrano nella nozione di pubblico esercizio e sono quindi assoggettabili al potere comunale di regolazione degli orari quando la misura persegua esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica. Il TAR ha escluso che l’Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017 imponesse il previo coordinamento con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli o costituisse un parametro vincolante, poiché non recepita con il decreto ministeriale previsto dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015. Ha comunque rilevato che il Comune aveva trasmesso preventivamente all’Agenzia la bozza dell’ordinanza e che non era seguito alcun riscontro. La censura di difetto di istruttoria è stata ritenuta infondata perché l’ordinanza richiamava numerosi dati, riferiti sia alla provincia di Bergamo sia specificamente al Comune di Curno, sull’incremento della raccolta di gioco, sulla diffusione degli apparecchi e sugli utenti presi in carico dai servizi per le dipendenze. Il giudice ha aggiunto che la diffusione della ludopatia costituisce fatto notorio o nozione di comune esperienza e che, ai fini della legittimità della misura, rileva anche la tendenza crescente del fenomeno, non essendo necessario che il numero assoluto dei giocatori patologici sia elevato; inoltre, la funzione della disciplina è anche preventiva e deve tenere conto della possibile quota sommersa del fenomeno. È stata esclusa anche la carenza motivazionale: l’ordinanza indicava le finalità di tutela della salute e dei soggetti vulnerabili, i costi sociali e sanitari della ludopatia, la particolare insidiosità di slot machine e videolottery e la riferibilità del fenomeno sia alle sale dedicate sia agli apparecchi installati presso altri esercizi. Quanto alla proporzionalità, il limite dalle 9:00 alle 23:00, con quattordici ore giornaliere di operatività, è stato ritenuto adeguato e non eccedente rispetto allo scopo perseguito, costituendo un bilanciamento ragionevole tra la tutela della salute pubblica e gli interessi economici degli operatori. La possibilità di giocare nella fascia serale 20:00-23:00 è stata considerata elemento di compromesso e non contraddizione. Infine, il TAR ha escluso la disparità di trattamento, poiché slot e videolottery presentano caratteristiche ritenute più insidiose rispetto ad altre forme di gioco e la possibile migrazione degli utenti verso Comuni limitrofi non impedisce al singolo Comune di esercitare le proprie competenze. La disciplina uniforme per sale dedicate ed esercizi promiscui è stata ritenuta giustificata dall’esigenza di evitare lo spostamento degli utenti da una tipologia di esercizio all’altra. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni e la delicatezza degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• art. 50, comma 7, d.lgs. n. 267/2000

  “Il sindaco (…) coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti”.

  La disposizione attribuisce al sindaco il potere di regolare gli orari delle sale giochi e degli esercizi con apparecchi da gioco anche per finalità di prevenzione e contrasto della ludopatia, nonché di tutela della salute e della quiete pubblica.

• art. 3, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  È richiamato quale fondamento del potere dei Comuni di individuare autonomamente gli interessi della collettività, concorrente con il potere di regolazione degli orari previsto dall’art. 50, comma 7, del medesimo decreto.

• art. 1, comma 936, legge n. 208/2015

  La previsione è rilevante perché l’Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, non essendo stata recepita con il decreto ministeriale previsto da tale disposizione, è stata ritenuta una proposta priva di efficacia giuridicamente cogente.

• art. 3, legge n. 241/1990

  Il giudice ha ritenuto rispettato l’obbligo di motivazione, poiché l’ordinanza illustrava le finalità di tutela della salute, i dati sulla diffusione del fenomeno e le ragioni della particolare pericolosità degli apparecchi considerati.

• art. 86 TULPS

  È richiamato quale titolo autorizzatorio delle sale pubbliche da gioco, senza che la relativa disciplina escluda il distinto potere comunale di regolazione degli orari per finalità di contrasto alla ludopatia.

• art. 110, comma 6, TULPS

  Individua gli apparecchi con vincita in denaro ai quali si applica la limitazione oraria comunale.

• art. 117, commi 2, lett. m), e 3, Cost.

  Richiamati dalla ricorrente, ma non posti dal TAR a fondamento dell’accoglimento di alcuna censura.

• art. 7, comma 8, decreto-legge n. 158/2012, convertito dalla legge n. 189/2012

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al divieto di accesso al gioco dei minori; il TAR non ha ritenuto tale argomento idoneo a escludere la rilevanza dell’istruttoria e della funzione preventiva dell’ordinanza.

Massime di principio

• L’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267/2000 consente al sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installati apparecchi con vincita in denaro anche per finalità di prevenzione e contrasto della ludopatia, non trattandosi di un potere limitato alla gestione degli orari in senso commerciale.
• La competenza comunale a prevenire la ludopatia mediante la regolazione degli orari costituisce una competenza autonoma e trasversale rispetto alle autorizzazioni di pubblica sicurezza previste dal TULPS; pertanto, il rilascio o la disciplina di tali autorizzazioni non impedisce l’adozione di limiti orari fondati sulla tutela della salute e della quiete pubblica.
• L’Intesa della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, non recepita con il decreto ministeriale previsto dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015, ha natura di proposta non vincolante e non costituisce parametro di legittimità dell’ordinanza comunale; di conseguenza, il mancato preventivo coordinamento con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli non determina, di per sé, l’illegittimità della limitazione oraria.
• Un’ordinanza comunale di limitazione degli orari per contrastare la ludopatia non è viziata da difetto di istruttoria o motivazione quando espone dati territoriali sulla diffusione del gioco, sull’incremento del fenomeno e sugli utenti presi in carico dai servizi per le dipendenze, anche considerando che la ludopatia è fenomeno in parte sommerso e che la misura può perseguire finalità preventive; non è necessario dimostrare un numero assoluto elevato di giocatori patologici.
• La limitazione degli orari di sale giochi e apparecchi da gioco è proporzionata quando lascia comunque un significativo periodo giornaliero di esercizio e realizza un ragionevole bilanciamento tra tutela della salute pubblica e interessi economici degli operatori; la mancanza di uniformità con i Comuni limitrofi e la possibile migrazione della clientela non impediscono al singolo Comune di esercitare le proprie competenze istituzionali.

Come è indicizzato