Ordinanza del 10/11/2017 n. 95 - Comm. Trib. Reg. per la Campania

Rimessione alla Corte costituzionale sulla notifica diretta delle cartelle esattoriali

L’ordinanza riguarda la validità delle notificazioni delle cartelle di pagamento effettuate direttamente dall’ente impositore o dal concessionario della riscossione mediante raccomandata con avviso di ricevimento, senza l’intermediazione dell’ufficiale giudiziario o di un messo notificatore. La Sezione, pur riconoscendo che l’orientamento consolidato della Corte di cassazione considera valida tale modalità secondo le regole del servizio postale ordinario, solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 14 della legge n. 890/1982 e 1, comma 161, della legge n. 296/2006.

Subentro di Agenzia delle entrate-Riscossione

Il subentro, dal 1° luglio 2017, di Agenzia delle entrate-Riscossione nelle funzioni e nei compiti di Equitalia Servizi di Riscossione S.p.A., con contestuale soppressione di quest’ultima, non produce effetti interruttivi sul processo.

La Sezione richiama il principio secondo cui il subentro avviene ope legis in tutti i rapporti, compresi quelli processuali, e costituisce successione di munus o passaggio di attribuzioni tra amministrazioni pubbliche, senza soluzione di continuità e senza successione universale tra enti giuridici. Non assumono rilievo né la circostanza che l’ente subentrante sia rappresentato da un difensore del libero foro, poiché la questione non riguarda lo jus postulandi, né il fatto che Agenzia delle entrate-Riscossione non si sia costituita direttamente: il processo prosegue comunque.

Modalità concrete di notificazione delle cartelle

Il giudice di primo grado aveva deciso ritenendo che le cartelle fossero state notificate tramite messi. Dalla documentazione prodotta già in primo grado da Equitalia Sud S.p.A. risulta invece che tutte le notificazioni erano state eseguite direttamente mediante spedizione postale di raccomandate con avviso di ricevimento, senza intermediazione di un ufficiale notificatore.

Le cartelle risultavano consegnate al portiere dello stabile, a partire dalla prima notificazione del 23 febbraio 2012, senza successivo invio della raccomandata CAN, cioè della comunicazione di avvenuta notificazione al destinatario.

Orientamento della Corte di cassazione sulla notifica diretta

Secondo il consolidato orientamento della Corte di cassazione, qualificato dalla Sezione come “diritto vivente”, la notificazione diretta a mezzo posta degli atti tributari è disciplinata dalle norme sul servizio postale ordinario e non dalle disposizioni della legge n. 890/1982 relative alle notificazioni eseguite tramite ufficiale giudiziario, messo comunale o messo speciale autorizzato.

La disciplina deriva, in particolare, dal combinato disposto di:

• art. 1, comma 161, della legge n. 296/2006, per i tributi locali;
• art. 14, comma 1, prima parte, della legge n. 890/1982, per i tributi erariali;
• art. 16, comma 3, del decreto legislativo n. 546/1992, quanto alla possibilità di notificazione diretta nel processo tributario.

La Cassazione ha ritenuto che, dal 15 maggio 1998, data di entrata in vigore della legge n. 146/1998, gli uffici finanziari siano abilitati a notificare direttamente gli atti mediante spedizione a mezzo del servizio postale, senza l’intermediazione dell’ufficiale giudiziario, restando ferma soltanto l’attività dell’agente postale.

Tra le pronunce richiamate figurano Cassazione n. 2690/2002, n. 17723/2006, n. 1906/2008, n. 15284/2008, n. 17598/2010, n. 9111/2012, n. 272/2014, n. 1207/2014, ordinanza n. 4196/2014, n. 1980/2015, n. 14501/2016 e n. 10245 del 26 aprile 2017.

Conseguenze della disciplina postale ordinaria

Applicando il servizio postale ordinario, la validità della notificazione non richiede gli adempimenti previsti dall’art. 7 della legge n. 890/1982. In particolare, non sarebbero necessari:

• la specificazione delle ricerche effettuate per reperire il destinatario;
• l’attestazione espressa della sua assenza temporanea o precaria;
• l’attestazione della mancata reperibilità delle altre persone abilitate a ricevere l’atto secondo l’ordine previsto dalla legge;
• la raccomandata CAN in caso di consegna a persona diversa dal destinatario, compreso il portiere;
• una relata di notificazione o un’annotazione specifica sull’avviso di ricevimento relativa all’identità della persona che ha ricevuto il plico.

L’atto pervenuto all’indirizzo del destinatario è considerato ritualmente consegnato a quest’ultimo in forza della presunzione di conoscenza prevista dall’art. 1335 del codice civile. Tale presunzione può essere superata soltanto mediante la prova che il destinatario si trovasse, senza propria colpa, nell’impossibilità di prendere cognizione dell’atto.

La disciplina ministeriale applicabile ratione temporis, individuata nell’art. 27 del decreto ministeriale 1° ottobre 2008, non imporrebbe un ordine di consegna e consentirebbe anche la consegna diretta al portiere senza preventiva ricerca del destinatario.

Differenza rispetto alla notificazione tramite ufficiale giudiziario o messo

La Sezione distingue la notificazione diretta dall’ipotesi in cui la notificazione a mezzo posta sia eseguita da un ufficiale giudiziario, da un messo comunale o da un messo speciale autorizzato.

In quest’ultima ipotesi trovano piena applicazione le modalità previste dalla legge n. 890/1982 e, in particolare, dall’art. 7. L’agente postale deve rispettare l’ordine delle persone abilitate a ricevere il plico e attestare l’avvenuta ricerca dei soggetti precedenti al portiere.

La Corte di cassazione, con sentenza n. 8284 del 12 aprile 2011 e con le Sezioni Unite n. 11332/2005, ha affermato che è nulla la notificazione eseguita con la sola consegna al portiere, quando manchi l’attestazione della ricerca delle altre persone abilitate. Inoltre, in caso di consegna a persona diversa dal destinatario, è necessaria la successiva spedizione della raccomandata di comunicazione di avvenuta notificazione prevista dall’art. 7, ultimo comma, della legge n. 890/1982.

La diversità di disciplina è stata ritenuta dalla Cassazione coerente con la giurisprudenza costituzionale, secondo cui il legislatore può disciplinare diversamente la notificazione diretta e quella eseguita tramite ufficiale giudiziario, nel ragionevole esercizio della propria discrezionalità. Sono richiamate, tra le altre, le sentenze della Corte costituzionale n. 17/2011, n. 43/2010, n. 131/2007 e n. 130/2011.

Rilevanza della questione nel giudizio

Alla luce dell’orientamento della Cassazione, la notificazione di tutte le cartelle presupposte avrebbe dovuto essere considerata esistente, valida e regolare, con conseguente accoglimento dell’appello del concessionario della riscossione.

La Sezione ritiene tuttavia che l’esito del giudizio dipenda dalla legittimità costituzionale della disciplina applicabile. La mancata spedizione della raccomandata CAN sarebbe infatti decisiva: se anche alle notificazioni dirette si applicasse l’art. 7 della legge n. 890/1982, le notificazioni delle cartelle consegnate al portiere non risulterebbero complete secondo lo schema legale.

Non è ostativa la mancata costituzione della parte contribuente in secondo grado. Poiché il giudice di primo grado aveva accertato la nullità delle notificazioni, spetterebbe al concessionario appellante dimostrare in appello prima l’esistenza della notificazione e poi la sua validità.

Distinzione tra notificazione e comunicazione

La Sezione fonda i propri dubbi sulla distinzione sistematica tra notificazione e comunicazione.

La notificazione di un atto unilaterale, giudiziario o sostanziale, è richiesta quando l’ordinamento pretende la certezza giuridica della conoscenza, o almeno una probabilità qualificata di conoscenza, da parte del destinatario. Per tale ragione il procedimento notificatorio è normalmente caratterizzato dall’intervento di un pubblico ufficiale e dalla previsione di specifiche attività da compiere nella fase di consegna.

Solo il compimento di tali attività consente di fondare una presunzione legale assoluta di conoscenza. Il destinatario può contestare tale risultato esclusivamente mediante querela di falso oppure deducendo l’inesistenza o la nullità della notificazione per omissione o invalidità di un elemento essenziale del procedimento.

Diversamente, la comunicazione si fonda sulla mera conoscibilità dell’atto, derivante dal fatto che esso sia pervenuto all’indirizzo del destinatario. La presunzione prevista dagli artt. 1334 e 1335 del codice civile è una presunzione semplice, superabile con la prova dell’impossibilità assoluta e incolpevole di aver avuto notizia dell’atto.

Secondo la Sezione, la disciplina censurata trasformerebbe nominalmente la notificazione degli atti impositivi in una forma sostanziale di comunicazione, poiché farebbe discendere la conoscibilità dalla mera consegna del plico all’indirizzo, anche a persona diversa dal destinatario e senza le garanzie proprie della legge n. 890/1982.

Natura e rilevanza degli atti impositivi e dei ruoli

Gli avvisi di accertamento e i ruoli sono atti sostanziali che incidono direttamente sulla sfera patrimoniale del destinatario, tutelata dall’art. 23 della Costituzione, e possono contenere anche sanzioni.

Essi sono inoltre idonei a divenire definitivi e inoppugnabili per mancata impugnazione entro il termine decorrente dalla notificazione, ai sensi dell’art. 21 del decreto legislativo n. 546/1992. Nel processo tributario svolgono una funzione di provocatio ad opponendum, poiché impongono al destinatario di introdurre il giudizio per contestarne la legittimità.

Per i ruoli, la necessità della notificazione è prevista in generale dall’art. 21, comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo n. 546/1992. La Sezione richiama inoltre gli atti derivanti, tra l’altro, dalle procedure di liquidazione automatica disciplinate dagli artt. 36-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 600/1973 e 54-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 633/1972.

La particolare incidenza patrimoniale, sanzionatoria e processuale di tali atti renderebbe necessaria, secondo la Sezione, una procedura idonea a garantire la certezza giuridica della conoscenza, non una mera presunzione semplice di conoscibilità.

Censure di legittimità costituzionale

La Sezione ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 14 della legge n. 890/1982, nel testo modificato dall’art. 20 della legge n. 146/1998, e 1, comma 161, della legge n. 296/2006, nella parte in cui consentono la notificazione diretta degli atti impositivi e dei ruoli mediante raccomandata con avviso di ricevimento senza applicare le modalità di consegna previste dalla legge n. 890/1982.

Le disposizioni sono sospettate di violare:

• l’art. 3 della Costituzione, per irragionevolezza della disciplina e disparità di trattamento tra notificazioni dirette e notificazioni eseguite tramite ufficiale giudiziario o messo;
• l’art. 24 della Costituzione, per compressione del diritto di difesa e della possibilità di impugnare tempestivamente l’atto;
• l’art. 23 della Costituzione, in relazione all’incidenza degli atti impositivi sul patrimonio del destinatario;
• l’art. 97 della Costituzione, per la possibilità riconosciuta agli uffici di non organizzare l’attività in modo da assicurare la certezza legale della conoscenza degli atti sfavorevoli;
• l’art. 111 della Costituzione, per lesione del contraddittorio e dell’effettiva possibilità di partecipare al processo;
• l’art. 11 della Costituzione, in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, per la mancata garanzia di una conoscenza effettiva e tempestiva dell’atto e della conseguente possibilità di difesa.

Irragionevolezza della disciplina e disparità di trattamento

La Sezione ravvisa una prima possibile irragionevolezza nella degradazione della notificazione degli atti impositivi e riscossivi a mera comunicazione quando l’atto è spedito direttamente per posta.

Gli atti tributari incidono sul patrimonio del destinatario, possono contenere sanzioni e fanno decorrere termini di impugnazione normalmente brevi, di regola pari a 60 giorni. Nonostante ciò, la disciplina consentirebbe all’amministrazione di scegliere tra una notificazione con garanzie legali di conoscenza e una forma semplificata basata sulla mera consegna del plico all’indirizzo.

La Sezione osserva inoltre che, per le notificazioni dirette di altri atti della pubblica amministrazione, l’art. 12 della legge n. 890/1982 prevede l’applicazione delle garanzie degli artt. 7 e 8 della medesima legge. Garanzie analoghe operano anche per le violazioni del codice della strada e per gli atti accessori, ai sensi dell’art. 201, comma 3, del codice della strada.

Ne deriverebbe un trattamento meno garantista proprio per gli atti tributari, che hanno natura accertativa, sanzionatoria e processualmente preclusiva. La disparità sarebbe accentuata dalla modifica dell’art. 4 del decreto legislativo n. 261/1999, operata dal decreto legislativo n. 58/2011, che ha liberalizzato le raccomandate relative agli atti a firma, mantenendo invece riservate al fornitore del servizio universale, per ragioni di ordine pubblico, le notificazioni e comunicazioni effettuate ai sensi della legge n. 890/1982 e quelle relative alle violazioni del codice della strada.

Differenza rispetto alle notificazioni nel processo tributario

La Sezione considera non decisivo il richiamo della Cassazione alle regole del processo tributario per giustificare la sufficienza della raccomandata ordinaria.

La possibilità di utilizzare in modo ampio il servizio postale per le comunicazioni e notificazioni del processo tributario trova fondamento nella legge delega n. 413/1991, art. 1, comma 1, n. 4, che prevede l’impiego più largo possibile del servizio postale purché funzionale e non lesivo delle garanzie.

Nel processo tributario il soggetto inizialmente agente è il contribuente, che reagisce a un atto dell’amministrazione, mentre il destinatario del ricorso è una pubblica amministrazione o un concessionario organizzato, per il quale non sussisterebbe lo stesso rischio di mancata consegna. Inoltre, le comunicazioni successive riguardano atti interni a un processo già avviato.

Secondo la Sezione, la situazione è diversa per la notificazione dell’atto impositivo, che costituisce l’atto sostanziale con cui l’amministrazione apre il rapporto contenzioso e dal quale decorrono decadenze e preclusioni per il contribuente, soggetto debole del rapporto. Per tale ragione, la forma semplificata sarebbe irragionevolmente favorevole al soggetto pubblico titolare del potere impositivo o riscossivo.

Dispositivo dell’ordinanza

Ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la Sezione dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 14 della legge n. 890/1982 e 1, comma 161, della legge n. 296/2006, nella parte in cui consentono la notificazione diretta degli atti impositivi e dei ruoli da parte degli uffici finanziari erariali e locali e degli enti di riscossione mediante raccomandata con ricevuta di ritorno, escludendo l’applicazione delle modalità previste dalla legge n. 890/1982.

La Sezione:

• sospende il giudizio;
• dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
• ordina alla segreteria di notificare l’ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri;
• dispone la comunicazione dell’ordinanza ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

L’ordinanza è stata adottata a Napoli nelle camere di consiglio del 10 luglio e del 16 ottobre 2017.