Sentenza n. 137/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, dopo avere adottato un parere motivato con cui aveva contestato ai Comuni soci di V.E.R.I.T.A.S. l’omessa adozione e trasmissione degli atti deliberativi relativi all’acquisizione, tramite società controllate, dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l. L’operazione era stata realizzata da Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S., società a capitale interamente pubblico partecipata da cinquantuno Comuni e qualificata come società quotata per l’emissione continuativa di strumenti finanziari quotati. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, la clausola dell’art. 1, comma 5, del T.U.S.P., che limita l’applicazione del decreto alle società quotate salvo espressa previsione, riguarderebbe le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non esonererebbe le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto impugnazioni di atti e non azioni avverso il silenzio, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere e che l’operazione già perfezionata renderebbe inutile una deliberazione successiva. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. all’operazione indiretta realizzata da una società quotata e dalla sua controllata.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda tutte le azioni previste dal processo amministrativo, inclusa l’azione diretta ad accertare l’illegittimità dell’inerzia e a ottenere la condanna dell’amministrazione a provvedere. L’art. 21-bis tutela infatti anche contro comportamenti omissivi che ostacolino il controllo sulla concorrenza, purché siano dedotte violazioni di norme poste a tutela del mercato. Ha inoltre escluso che l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. elimini l’interesse ad agire, poiché la deliberazione amministrativa è atto prodromico al negozio e la sua adozione consente i controlli dell’AGCM e della Corte dei conti. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. Interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., il Collegio ha stabilito che l’esonero riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione societaria, deve adottare una deliberazione consiliare secondo gli artt. 7 e 8 T.U.S.P., motivarla analiticamente ai sensi dell’art. 5 e trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione avviene per il tramite di una società quotata. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisto è effettuato da una controllata di una società in house, poiché l’operazione costituisce una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società, ma soggetta al controllo analogo degli enti locali soci. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, annullato la nota comunale di riscontro negativo, ove adottata, e ordinato al Comune di adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 T.U.S.P., con successiva trasmissione all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione di accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e l’azione di condanna a provvedere, quando l’omissione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo ... deve essere analiticamente motivato ... con successiva trasmissione ... all’Autorità garante della concorrenza e del mercato ... e alla Corte dei conti

  L’acquisto, anche indiretto, di partecipazioni pubbliche richiede una motivazione analitica sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità, nonché la trasmissione dell’atto all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale

  Gli enti locali devono adottare l’atto deliberativo secondo le forme previste per le partecipazioni societarie e con la motivazione richiesta dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica agli acquisti di partecipazioni in società già esistenti, anche indiretti; l’eventuale perfezionamento del contratto non sana la mancanza dell’atto deliberativo. Il comma 3, riferito agli acquisti di partecipazioni in società quotate quando comportino l’acquisto della qualità di socio, non esclude gli obblighi delle amministrazioni socie nelle acquisizioni indirette.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la richiesta di nomina di un commissario ad acta; il TAR ha invece assegnato direttamente al Comune un termine per provvedere.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato ricondotto al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto atteggiarsi della domanda.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione dal rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individuato come rito camerale inizialmente applicabile all’azione avverso il silenzio.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione di accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando il comportamento omissivo violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e alle loro controllate; essa non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, motivarla analiticamente ai sensi dell’art. 5 e trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione avviene per il tramite di una società quotata.
• L’acquisto da parte di una controllata di una società in house di una partecipazione in un’ulteriore società costituisce una decisione significativa, che non può essere sottratta al controllo analogo degli enti pubblici soci e richiede la deliberazione di questi ultimi con la motivazione analitica prevista dal d.lgs. n. 175/2016.
• Il successivo perfezionamento del contratto di acquisto della partecipazione e l’eventuale inefficacia negoziale prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non eliminano l’interesse dell’AGCM a contestare l’omessa adozione della deliberazione amministrativa prodromica, poiché l’atto deliberativo è necessario per attivare i controlli pubblicistici sulla compatibilità dell’operazione con concorrenza, efficienza, economicità e sostenibilità finanziaria.

Come è indicizzato