Sentenza n. 1521/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, interessata all'assegnazione delle aree demaniali marittime utilizzate per colonnine di erogazione carburanti, ha impugnato l'avviso con cui l'Autorità Portuale Regionale aveva reso nota l'istanza di rinnovo delle concessioni della controinteressata, nonché il documento di indirizzi, criteri e direttive per la gestione delle aree demaniali. Ha dedotto violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost., della l. 241/1990, del codice della navigazione e relativo regolamento, della l. 59/2010, della direttiva 2006/123/CE, del d.m. Infrastrutture e trasporti n. 202/2022 e del documento di indirizzi dell'Autorità, oltre a eccesso di potere per ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, contraddittorietà, inosservanza di circolari, sviamento e violazione del procedimento. Con la medesima iniziativa ha impugnato il diniego del 5 marzo 2024, con il quale l'Autorità aveva negato l'accesso alle planimetrie, alle concessioni e ai titoli precedenti, nonché alle relazioni allegate, motivando soltanto che la procedura era ancora in corso, e ha chiesto l'accertamento del diritto di accesso e l'ordine di esibizione. L'Autorità ha eccepito il difetto di interesse rispetto all'impugnazione dell'avviso, poiché la procedura non era conclusa; la controinteressata ha inoltre dedotto il difetto di interesse della ricorrente in ragione della diversa tipologia di attività svolta.

La decisione

L'azione di annullamento dell'avviso e del documento di indirizzi è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse. Applicando i principi dell'Adunanza plenaria n. 4/2018, il TAR ha distinto tra clausole immediatamente escludenti, impugnabili subito anche dal non partecipante, e clausole lesive soltanto all'esito della gara, impugnabili da chi abbia partecipato e abbia ricevuto un esito sfavorevole. La ricorrente aveva presentato domanda di partecipazione e la procedura era ancora nella fase preliminare di acquisizione delle manifestazioni di interesse; le censure riguardavano prescrizioni che non impedivano la partecipazione né rendevano impossibile presentare la domanda. La contestazione era quindi prematura. Il TAR ha inoltre rilevato che il d.m. Infrastrutture e trasporti n. 202/2022 si riferisce alle Autorità di sistema portuale istituite dall'art. 6 della l. n. 84/1994 e non risultava applicabile all'Autorità Portuale Regionale resistente. L'azione di accesso è stata invece accolta. Il diniego non individuava una concreta causa ostativa prevista dagli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990 né richiamava specifiche disposizioni regolamentari. Il generico riferimento alla pendenza della procedura non giustificava il differimento, soprattutto perché la richiesta riguardava anche concessioni, titoli precedenti e relazioni estranei all'istanza di rinnovo e quindi non differibili. Non era invocabile neppure la segretezza propria delle procedure comparative, poiché la fase comparativa non era ancora iniziata. L'inammissibilità dell'azione principale non impediva la decisione favorevole sull'accesso: l'azione ex art. 116, comma 2, c.p.a. conserva autonomia sostanziale e il giudice non deve anticipare la verifica dell'ammissibilità o della fondatezza della pretesa principale, salvo un uso abusivo dell'accesso. È sufficiente verificare in astratto il nesso di strumentalità necessaria tra documenti richiesti e situazione giuridica da tutelare. Il TAR ha quindi annullato il diniego e ordinato all'Amministrazione di consentire l'accesso entro trenta giorni, compensando le spese per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Il diniego di accesso deve essere fondato sull'individuazione di una concreta ragione impeditiva riconducibile alla disciplina legislativa dell'accesso o a specifiche disposizioni regolamentari.

• art. 24, comma 4, l. 241/1990

  Il potere di differimento non può essere esercitato in modo generico per la sola pendenza della procedura e non può riguardare documenti estranei alla fase procedurale per la quale si invochi la segretezza.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  l’azione di accesso è proposta in pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa

  L'azione incidentale di accesso si innesta su un giudizio principale, ma conserva autonomia sostanziale e natura decisoria; l'esito del giudizio principale non è pregiudiziale alla decisione sull'ostensione.

• art. 25 l. 241/1990

  Il riferimento della ricorrente all'art. 25 c.p.a. è stato ritenuto improprio, dovendosi qualificare la domanda come istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a.; la decisione è stata comunque adottata sulla base della disciplina processuale corretta.

• d.m. Infrastrutture e trasporti 28 dicembre 2022, n. 202

  Autorità di sistema portuale istituit(e) ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 84 del 1994

  Le limitazioni applicative del decreto escludono l'Autorità Portuale Regionale resistente, non qualificata come Autorità di sistema portuale istituita ai sensi dell'art. 6 della l. n. 84/1994.

• art. 6 l. 28 gennaio 1994, n. 84

  È richiamato quale criterio per delimitare l'ambito soggettivo di applicazione del d.m. n. 202/2022.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato indirettamente attraverso il principio nomofilattico dell'Adunanza plenaria, senza che la pronuncia in esame sia una decisione dell'Adunanza plenaria.

Massime di principio

• Le clausole di gara sono immediatamente impugnabili soltanto quando impediscono la partecipazione o rendono impossibile la presentazione della domanda; le altre clausole diventano lesive soltanto con l'esito sfavorevole della procedura e devono essere impugnate insieme all'atto conclusivo da chi abbia partecipato.
• La pendenza della fase preliminare di una procedura comparativa non determina, di per sé, l'inaccessibilità dei documenti richiesti: il differimento deve essere motivato con riferimento a una concreta esigenza di tutela prevista dalla disciplina dell'accesso e non può estendersi a documenti estranei alla fase procedurale in corso.
• L'azione di accesso proposta incidentalmente ai sensi dell'art. 116, comma 2, c.p.a. conserva autonomia sostanziale rispetto al giudizio principale cui è collegata; pertanto, l'inammissibilità o l'infondatezza della domanda principale non preclude automaticamente l'esame e l'accoglimento della domanda di ostensione.
• Nell'accesso difensivo, il nesso di strumentalità tra documenti richiesti e situazione giuridica da tutelare deve essere verificato in astratto, senza anticipare il giudizio sull'ammissibilità, influenza o fondatezza della pretesa sostanziale, salvo che emergano elementi di uso abusivo dello strumento ostensivo.

Come è indicizzato