Sentenza n. 3515/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale che approvava il documento tecnico sulla chirurgia della cataratta, sostenendo che la previsione della presenza non routinaria dell'anestesista in sala operatoria, sostituita dalla sua disponibilità nella struttura e dalla presenza continuativa nei soli casi clinicamente più rischiosi, riducesse irragionevolmente gli standard di sicurezza. Ha dedotto: eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza e illogicità nella definizione dei criteri qualitativi minimi di sicurezza; violazione dei principi di precauzione e prevenzione in ambito sanitario; manifesta ingiustizia e irragionevolezza per l'aggravamento delle responsabilità penali e civili del chirurgo oculista; violazione degli artt. 3 e 10 della l. n. 241/1990 per difetto di istruttoria e motivazione. In particolare, ha sostenuto che le linee guida della SOI e di altre associazioni scientifiche imponessero la presenza dell'anestesista durante gli interventi, anche con anestesia topica, e che la Regione avesse privilegiato fonti scientifiche meno autorevoli, trasferendo impropriamente sul chirurgo oculista compiti propri dell'anestesista.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alle censure tecnico-scientifiche, ha rilevato che le scelte regionali rientrano nell'ampia discrezionalità tecnica dell'amministrazione e sono sindacabili solo in presenza di manifesta irrazionalità, illogicità o travisamento dei fatti, non riscontrati nel caso concreto. Il documento regionale risultava fondato su riferimenti scientifici qualificati e sulle linee guida del Sistema Nazionale Linee Guida dell'Istituto Superiore di Sanità, adottate secondo l'art. 5 della l. n. 24/2017. Il modello organizzativo era basato sulla valutazione individuale del paziente, sulla qualificazione della chirurgia della cataratta come procedura a bassa intensità e sull'anestesia locale come opzione ordinaria. L'anestesista doveva comunque essere disponibile nella struttura e intervenire in caso di urgenza, mentre la presenza continuativa in sala operatoria era prevista per i pazienti con maggiore rischio o condizioni cliniche particolari, secondo valutazione preoperatoria specialistica. Le linee guida SOI e AAROI, pur utilizzabili come contributi scientifici, non erano inserite nel Sistema Nazionale Linee Guida e non dimostravano, da sole, la manifesta irragionevolezza della scelta regionale; il ricorrente non aveva inoltre provato l'inattendibilità delle fonti utilizzate dalla Regione. Il principio di precauzione non risultava violato, poiché la Regione aveva adottato una gestione differenziata e proporzionata del rischio, calibrata sulle condizioni individuali del paziente e accompagnata dalla disponibilità dell'anestesista. La delibera non trasferiva al chirurgo oculista le competenze dell'anestesista, ma disciplinava diversamente l'organizzazione del servizio, mantenendo la presenza specialistica nei casi di necessità. È stata infine respinta la censura di difetto di motivazione: l'atto, qualificato come atto amministrativo generale, era esonerato dall'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 3, comma 2, l. n. 241/1990; in ogni caso, le ragioni della scelta emergevano dalla delibera e dal documento tecnico, che esplicitavano finalità, fonti scientifiche, criteri clinici e modello organizzativo. Spese integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  La Regione ha proposto opposizione al ricorso straordinario, determinandone la trasposizione in sede giurisdizionale.

• art. 48 c.p.a.

  Disciplina la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell'opposizione dell'amministrazione intimata.

• art. 5 l. n. 24/2017

  Rileva per la procedura istituzionale di elaborazione e validazione delle linee guida del Sistema Nazionale Linee Guida; il giudice valorizza tale provenienza istituzionale nel controllo della ragionevolezza della scelta amministrativa.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.

  L'obbligo di motivazione non si applica agli atti amministrativi generali; in ogni caso, il giudice ha ritenuto che le ragioni della scelta fossero desumibili dal complessivo contenuto degli atti impugnati.

• art. 10 l. n. 241/1990

  È stato invocato dal ricorrente in relazione al difetto di istruttoria e motivazione, ma la censura è stata respinta.

Massime di principio

• Le scelte amministrative fondate su valutazioni tecnico-scientifiche in materia sanitaria sono sindacabili dal giudice amministrativo solo quando risultino manifestamente irrazionali, illogiche, incoerenti o basate sul travisamento dei fatti; la mera contrapposizione di una diversa opinione scientifica o organizzativa non è sufficiente.
• Nella definizione di modelli organizzativi sanitari, l'amministrazione può graduare le misure di sicurezza in funzione del rischio clinico individuale, purché assicuri una base tecnico-scientifica attendibile, la disponibilità delle competenze specialistiche necessarie e la presenza rafforzata dello specialista nei casi di maggiore complessità o rischio.
• Il principio di precauzione in ambito sanitario non impone automaticamente l'adozione della misura organizzativa massimamente cautelativa, ma richiede una risposta amministrativa fondata sulle conoscenze disponibili e proporzionata, necessaria e adeguata rispetto al rischio concretamente valutato.
• Le linee guida istituzionalmente validate nell'ambito del Sistema Nazionale Linee Guida possono costituire una base qualificata per le scelte amministrative sanitarie; linee guida elaborate da associazioni scientifiche non inserite in tale sistema possono essere considerate contributi scientifici, ma la loro preferenza non rende illegittima la scelta amministrativa in assenza di prova della manifesta inattendibilità o illogicità delle fonti utilizzate.
• Un atto amministrativo generale che definisce criteri organizzativi e clinici destinati alla generalità delle strutture e degli operatori del settore non è soggetto all'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 3, comma 2, l. n. 241/1990; in ogni caso, la motivazione può risultare ricostruibile dal complessivo contenuto dell'atto e dei documenti richiamati, incluse le finalità perseguite e la base tecnico-scientifica.
• La previsione della presenza non continuativa dell'anestesista in sala operatoria non comporta, di per sé, un trasferimento illecito delle competenze anestesiologiche al chirurgo, quando il modello organizzativo assicuri la disponibilità dell'anestesista nella struttura e ne preveda la presenza continuativa nei casi individuati sulla base del rischio clinico.

Come è indicizzato