Cassazione Civile, Sentenza n. 883/2020 del 17/01/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva proposto opposizione contro sanzioni amministrative irrogate dalla Direzione territoriale del lavoro insieme alla Polizia stradale, per violazioni della disciplina sui controlli dell'orario di lavoro e dei riposi dei dipendenti, ai sensi della L. n. 727 del 1978, art. 19 e dell'art. 174, commi 4, 5, 6 e 8, C.d.S. Il Giudice di pace di Vicenza aveva respinto l'opposizione. In appello, il ricorrente aveva dedotto il superamento del termine di 90 giorni per la contestazione, la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la continuazione tra le violazioni; il Tribunale di Vicenza, con sentenza n. 2189/2017 depositata il 17 luglio 2017, aveva respinto l'appello. Quanto al termine, il Tribunale aveva individuato il dies a quo non nell'accesso del 27 gennaio 2012, ma nel 3 maggio 2012, data in cui l'impresa aveva consegnato la documentazione aggiuntiva richiesta dagli ispettori il 18 aprile 2012, comprendente altri 93 fogli cronotachigrafici; aveva quindi ritenuto tempestiva la notificazione dei verbali del 27 luglio 2012. In Cassazione il ricorrente ha articolato tre motivi: 1) violazione dell'art. 14 della L. n. 689 del 1981, contestando che fosse stata dimostrata la complessità dell'accertamento e sostenendo che il termine decorresse dall'accesso del 27 gennaio 2012 e scadesse il 26 aprile 2012; ha inoltre lamentato di non essere stato informato delle interlocuzioni tra amministrazione e impresa; 2) violazione degli artt. 7 e 8 della L. n. 241 del 1990, per omessa comunicazione personale dell'avvio del procedimento; 3) violazione dell'art. 8 della L. n. 689 del 1981, sostenendo che le violazioni, commesse nell'ambito della stessa attività e nel medesimo periodo, dovessero essere sanzionate secondo la continuazione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti e tre i motivi. Il primo è stato ritenuto infondato: per le violazioni dell'art. 174 C.d.S., il termine di 90 giorni decorre dalla conclusione dell'accertamento, che può richiedere istruttoria e valutazione ulteriori rispetto alla mera constatazione materiale; nel caso concreto, il Tribunale aveva motivatamente individuato tale momento nel 3 maggio 2012, dopo la consegna della documentazione aggiuntiva, e la valutazione dei fatti non poteva essere sostituita in sede di legittimità con una diversa ricostruzione. Il secondo motivo è stato rigettato perché nei procedimenti sanzionatori regolati dalla L. n. 689 del 1981 prevale la disciplina speciale sulla partecipazione degli interessati rispetto alle disposizioni generali degli artt. 7 e 8 della L. n. 241 del 1990; inoltre, il ricorrente non aveva indicato quale concreto apporto avrebbe fornito né dimostrato che la partecipazione avrebbe potuto determinare un provvedimento diverso. Il terzo motivo è stato rigettato perché non è applicabile in via analogica la continuazione prevista dall'art. 81, secondo comma, c.p.; l'art. 8 della L. n. 689 del 1981 consente il cumulo giuridico soltanto in caso di concorso formale, ossia quando una sola azione od omissione produca più violazioni, circostanza non ravvisata nella fattispecie. Nessuna spesa è stata liquidata in favore dell'intimato, che non ha svolto difese. La Corte ha dichiarato sussistenti i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 14, comma 2, L. n. 689/1981

  qualora non sia avvenuta la contestazione immediata, la conclusione dell’accertamento della violazione, in relazione alla quale collocare il dies a quo del termine di novanta giorni stabilito dalla L. n. 689 del 1981, art. 14, comma 2, per la notifica degli estremi della violazione, non coincide con la conoscenza dei fatti nella loro materialità, ma si perfeziona con l’acquisizione, da parte dell’autorità alla quale è stato trasmesso il rapporto, di tutti i dati afferenti gli elementi oggettivi e soggettivi della violazione e con la indispensabile valutazione di questi ai fini di una corretta formulazione della contestazione

  Il termine di 90 giorni per notificare la contestazione decorre dal completamento dell'accertamento, che richiede l'acquisizione e la valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi necessari a formulare correttamente l'addebito, e non dalla mera conoscenza materiale dei fatti.

• art. 174 C.d.S.

  Particolarità, queste, ritenute ravvisabili in materia di violazioni delle disposizioni previste dall’art. 174 C.d.S., rispetto alle quali l’esame dei registri di servizio e dei dischi cronotachigrafi installati sull’autoveicolo è finalizzato all’accertamento del rispetto dei limiti temporali dell’orario di lavoro e risponde, quindi, alla duplice esigenza di garantire la sicurezza della circolazione e di tutelare i lavoratori addetti al settore dell’autotrasporto

  L'accertamento delle violazioni in materia di orario di lavoro e riposi nell'autotrasporto può richiedere l'esame di registri e dischi cronotachigrafici; tale attività istruttoria e valutativa incide sull'individuazione del momento in cui l'accertamento si conclude ai fini del termine previsto dall'art. 14 della L. n. 689 del 1981.

• artt. 7 e 8 L. n. 241/1990

  nei procedimenti per la irrogazione di sanzioni amministrative, disciplinati dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, non trovano applicazione le disposizioni sulla partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 7 e 8 le quali configurano una normativa generale su cui prevale la legge speciale, in quanto idonea ad assicurare garanzie di partecipazione non inferiori al minimum prescritto dall’anzidetta normativa generale

  Nei procedimenti per l'irrogazione di sanzioni amministrative soggetti alla L. n. 689 del 1981, la disciplina speciale prevale sulle regole generali di partecipazione procedimentale della L. n. 241 del 1990, poiché assicura un livello di garanzia partecipativa non inferiore.

• art. 8 L. n. 689/1981

  in tema di sanzioni amministrative, allorchè siano poste in essere inequivocabilmente più condotte realizzatrici della medesima violazione, non è applicabile in via analogica l’istituto della continuazione di cui all’art. 81 c.p., comma 2, ma esclusivamente quello del concorso formale, in quanto espressamente previsto dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 8 il quale richiede l’unicità dell’azione od omissione produttiva della pluralità di violazioni

  Il cumulo giuridico previsto dall'art. 8 opera quando una sola azione od omissione realizza una pluralità di violazioni; non è consentito estendere analogicamente alle sanzioni amministrative la continuazione penalistica per più condotte distinte.

• art. 8-bis L. n. 689/1981

  Laddove, poi, la disciplina stabilita dal citato art. 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all’art. 8-bis medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del comma 2, ha escluso, sussistendo determinati presupposti, la computabilità delle violazioni amministrative successive alla prima solo al fine di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione

  L'art. 8-bis non amplia l'ambito del cumulo giuridico di cui all'art. 8: nei presupposti previsti, esclude la computabilità delle violazioni successive alla prima soltanto ai fini delle ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ex D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

  In seguito al rigetto del ricorso, la Corte dichiara sussistenti i presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Quando la contestazione di una violazione amministrativa non è immediata, il termine di 90 giorni previsto dall'art. 14, comma 2, della L. n. 689 del 1981 decorre dalla conclusione dell'accertamento, intesa come acquisizione e valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi necessari a formulare l'addebito, e non dalla mera constatazione materiale dei fatti.
• Se l'accertamento di violazioni richiede l'esame di documentazione ulteriore e valutazioni istruttorie, il momento di conclusione va individuato in concreto in relazione alle peculiarità del caso; la complessità non può essere affermata in astratto, ma può risultare dalle attività documentate e valutate dal giudice di merito.
• Nei procedimenti per sanzioni amministrative disciplinati dalla L. n. 689 del 1981, le garanzie procedimentali della legge speciale prevalgono sulle disposizioni generali degli artt. 7 e 8 della L. n. 241 del 1990; la deduzione di una lesione partecipativa richiede inoltre l'indicazione dell'apporto concretamente omesso e della sua possibile incidenza sull'esito del procedimento.
• Nelle sanzioni amministrative, la continuazione prevista dall'art. 81, secondo comma, c.p. non è applicabile analogicamente a una pluralità di condotte; il cumulo giuridico dell'art. 8 della L. n. 689 del 1981 richiede che una sola azione od omissione produca più violazioni.
• La valutazione delle risultanze probatorie e la ricostruzione dei fatti spettano al giudice di merito; in cassazione non è consentito chiedere una nuova ponderazione delle prove o la sostituzione della ricostruzione fattuale, salvo il controllo sulla motivazione e sulla ragionevolezza del percorso argomentativo.

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