Sentenza n. 4478/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

L’associazione ambientalista, numerosi residenti nelle aree vicine allo stadio e altri cittadini hanno chiesto l’annullamento degli atti adottati dal Comune di Milano dal 2021 al 2025, relativi alla proposta delle società A.C. Milan e F.C. Internazionale per la trasformazione dell’area di San Siro, la costruzione di un nuovo impianto e la vendita del compendio immobiliare comprensivo dello stadio Meazza. Il ricorso introduttivo contestava la conferma della dichiarazione di pubblico interesse del 2021 per violazione della disciplina speciale sugli impianti sportivi, omessa o irregolare conferenza di servizi preliminare, sviamento, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione e istruttoria, travisamento e decadenza della proposta per superamento dei termini. I primi motivi aggiunti impugnavano gli atti del 2022 di presa d’atto dello studio di fattibilità aggiornato e di avvio del dibattito pubblico, deducendo violazione di legge, incompetenza della Giunta sulla cessione e demolizione di un bene comunale, sviamento, carenza istruttoria e mancata conferenza di servizi preliminare; i secondi motivi aggiunti riproponevano una censura sulla mancata conferenza. I terzi motivi aggiunti contestavano gli indirizzi comunali del 2025, l’avviso pubblico e la convocazione della conferenza di servizi, invocando violazione del d.lgs. 38/2021 e della l. 86/2019, sviamento, difetto di istruttoria e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. I quarti motivi aggiunti impugnavano gli atti comunali del 2025 concernenti l’approvazione degli elementi essenziali della compravendita, deducendo violazione del d.lgs. 38/2021, sviamento, perplessità, violazione dell’art. 97 Cost. e delle regole comunali sulle commissioni e sul funzionamento del Consiglio. Le amministrazioni e le società intimate hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità per mutamento della compagine dei ricorrenti nei motivi aggiunti, violazione delle regole sui ricorsi collettivi e abuso del processo, oltre a carenza di legittimazione e interesse, omesse impugnative, tardività e sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti, senza esaminare nel merito le censure sostanziali. Ha ritenuto assorbente l’eccezione relativa alla significativa e non giustificata variazione soggettiva della compagine ricorrente: dai 54 ricorrenti iniziali si è passati, con i terzi motivi aggiunti, a 100, con 72 nuovi ricorrenti, 24 ricorrenti originari non più presenti e soltanto 28 rimasti. Il mutamento contrasta con l’art. 43 c.p.a., che consente la proposizione di motivi aggiunti ai ricorrenti originari, e impedisce di verificare in modo rigoroso, per ciascun soggetto, legittimazione, interesse e omogeneità delle posizioni necessarie per il ricorso collettivo, nonché l’assenza di conflitti anche potenziali. La frammentazione e la mutevolezza della compagine compromettono inoltre la corretta individuazione delle parti e dell’ambito soggettivo e oggettivo dell’eventuale giudicato, anche ai fini dell’ottemperanza, e sono state qualificate come abuso del processo, in contrasto con la natura soggettiva della giurisdizione amministrativa. Tale ragione processuale assorbente ha consentito di dichiarare l’inammissibilità ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.; le ulteriori eccezioni sono state assorbite. Il TAR ha inoltre respinto l’istanza di cancellazione di espressioni ritenute sconvenienti, giudicandole comprese nella fisiologica dialettica difensiva. La domanda cautelare era stata rinunciata dai ricorrenti in camera di consiglio e la causa era stata cancellata dal ruolo cautelare. Spese compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 43 c.p.a.

  Ebbene, ad avviso del Collegio, un cambiamento di tale portata della compagine soggettiva dei ricorrenti, oltretutto in alcun modo giustificato da quanto allegato e documentato in atti di causa, si pone in aperto contrasto con la lettera e la ratio dell’art. 43 del c.p.a.

  I motivi aggiunti possono essere proposti dai ricorrenti originari, non da soggetti ulteriori che si inseriscano in modo sostanziale nella compagine processuale. Una variazione significativa e ingiustificata dei ricorrenti impedisce il controllo dei presupposti dell’azione e rende inammissibile il gravame.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  In definitiva, nella misura in cui impedisce l'accertamento dei presupposti dell'azione e rende eludibile il controllo sulla sussistenza dell'interesse e della legittimazione a ricorrere la censurata variabilità soggettiva non costituisce un mero difetto formale ma si presta ad alterare il corretto funzionamento del processo, risolvendosi, pertanto, in una forma di «abuso del processo».

  La presenza di ragioni processuali ostative alla decisione di merito, tra cui l’abuso del processo che impedisce di verificare interesse e legittimazione, giustifica la declaratoria di inammissibilità ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

• art. 2, comma 1, c.p.a.

  La giurisprudenza ha, in effetti, ravvisato tale abuso anche in presenza di esercizio dell'azione in forme eccedenti o devianti rispetto alla tutela attribuita dall'ordinamento, come tali lesive del principio del giusto processo, espressamente richiamato dall'art. 2, comma 1 c.p.a.

  Il principio del giusto processo informa anche le modalità di esercizio dell’azione amministrativa giudiziale; l’utilizzo di forme processuali eccedenti o devianti, idonee a eludere i controlli sui presupposti dell’azione, può integrare abuso del processo.

• art. 70 c.p.a.

  Invero, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi giurisdizionali è rimessa alla potestà discrezionale e insindacabile del giudice.

  La riunione di ricorsi connessi è una facoltà discrezionale del giudice e il suo mancato esercizio, di regola, non costituisce vizio della pronuncia.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  A ben vedere, la frase di cui si chiede la cancellazione, lungi dall’eccedere il limite della continenza, rientra nella fisiologica dialettica difensiva, essendo, fra l’altro, strettamente attinente alle eccezioni svolte dal patrocinio medesimo, che si passa di seguito a scrutinare.

  Nel processo amministrativo si applica, tramite il rinvio dell’art. 39, comma 1, c.p.a., la disciplina processualcivilistica sulla cancellazione delle espressioni offensive; non sono cancellabili le espressioni pertinenti alle difese che restano entro i limiti della continenza.

Massime di principio

• I motivi aggiunti possono essere proposti dai ricorrenti originari del giudizio; l’inserimento, attraverso i motivi aggiunti, di nuovi soggetti non è consentito dall’art. 43 c.p.a.
• Nel ricorso collettivo occorre verificare rigorosamente l’identità delle situazioni sostanziali e processuali dei ricorrenti e l’assenza di conflitti d’interesse anche potenziali. Una variazione significativa e ingiustificata della compagine ricorrente può impedire tale verifica e condurre all’inammissibilità.
• La mutevolezza soggettiva della parte ricorrente può integrare abuso del processo quando ostacola il controllo di legittimazione e interesse e rende incerti i soggetti e le domande cui si riferirebbe l’eventuale giudicato, anche ai fini della sua esecuzione.
• La giurisdizione amministrativa tutela posizioni soggettive concretamente lese e non può essere utilizzata per promuovere un controllo oggettivo della legalità dell’azione amministrativa privo di una lesione riferibile ai ricorrenti.
• La riunione dei ricorsi connessi è rimessa alla discrezionalità del giudice; il mancato esercizio di tale facoltà, di regola, non costituisce vizio della decisione.

Come è indicizzato