Sentenza n. 234/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il diniego comunale con cui il Comune di Pesaro ha ritenuto ancora vigente l'obbligo, assunto con la convenzione urbanistica del 25 marzo 2005, di provvedere a proprie spese alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle aree destinate a verde pubblico anche dopo la loro cessione al Comune. È stata dedotta la contraddittorietà tra l'art. 10 della convenzione, che prevede l'obbligo manutentivo anche successivamente al trasferimento delle aree al Comune, e l'art. 20, che stabilisce la durata ventennale della convenzione e il venir meno, dopo la scadenza, dei vincoli speciali. Sono stati invocati gli artt. 1, 3 e 11 l. 241/1990 e gli artt. 1365, 1366, 1370, 1373, 1375, 1418 e 1421 c.c., sotto i profili dell'interpretazione secondo buona fede, dell'interpretazione contro lo stipulatore, della libertà contrattuale, del recesso dai rapporti a tempo indeterminato e della nullità della clausola. In particolare, i ricorrenti hanno sostenuto che l'obbligo fosse personale, perpetuo e quindi incompatibile con i principi dell'ordinamento, chiedendo in via principale l'annullamento degli atti comunali, l'accertamento della nullità della convenzione o della clausola e la restituzione delle somme versate, anche a titolo risarcitorio. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione e di interesse, la natura non provvedimentale e non lesiva delle note, la tardività dell'impugnazione, la tardività dell'azione di nullità e l'inammissibilità per genericità. Nel merito ha sostenuto che l'obbligo fosse un'obbligazione propter rem, collegata agli immobili e trasferibile agli aventi causa, ovvero comunque una valida obbligazione convenzionale rinegoziabile in presenza di sopravvenienze.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di difetto di legittimazione, carenza di interesse e tardività. L'associazione è stata ritenuta legittimata perché il Comune aveva preso atto della sua competenza alla manutenzione del verde; il proprietario era legittimato in proprio quale avente causa da un originario sottoscrittore della convenzione. La controversia è stata ricondotta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a., con conseguente applicazione dell'ordinaria prescrizione e non del termine decadenziale per l'impugnazione. Nel merito, il Collegio ha escluso che l'obbligo di manutenzione periodica e perpetua del verde pubblico costituisca un'obbligazione propter rem: manca una specifica copertura normativa e l'utilità perseguita è estrinseca rispetto agli immobili privati, essendo rivolta a una proprietà pubblica. Ha escluso anche la configurabilità di un onere reale, in ragione della tipicità e del numero chiuso dei diritti reali e dell'assenza delle caratteristiche proprie di tale figura. Tuttavia, la mancanza di un termine finale non determina automaticamente la nullità della clausola. Applicando il principio generale secondo cui nei rapporti contrattuali a tempo indeterminato è ammesso il recesso unilaterale, ritenuto applicabile alle convenzioni urbanistiche tramite l'art. 11, comma 2, l. 241/1990, il TAR ha accertato che i ricorrenti e i proprietari successori a titolo particolare degli originari sottoscrittori dispongono del diritto di recedere dall'obbligo convenzionale di manutenzione del verde pubblico. Il ricorso è stato quindi accolto soltanto per l'accertamento del diritto di recesso; sono state respinte la domanda di nullità, quella di annullamento nella parte non assorbita dall'accertamento, nonché le domande restitutorie e risarcitorie. Le spese sono state compensate per la particolarità della questione e l'assenza di univoci orientamenti.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, l. 241/1990

  Il principio generale applicabile agli accordi e alle convenzioni amministrative consente il recesso unilaterale dai rapporti contrattuali a tempo indeterminato, anche quando la convenzione urbanistica non preveda un termine per una specifica obbligazione non coperta dalla durata legale delle obbligazioni propriamente urbanistiche.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  La controversia relativa agli obblighi derivanti da una convenzione urbanistica rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; per la relativa posizione di diritto soggettivo opera l'ordinaria prescrizione e non il termine decadenziale d'impugnazione.

• art. 28, comma 5, n. 2, l. 1150/1942

  “l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi…”

  La disposizione riguarda l'assunzione degli oneri di realizzazione delle opere di urbanizzazione, non un obbligo periodico e perpetuo di manutenzione delle opere dopo la loro realizzazione e dopo l'edificazione.

• art. 28, comma 5, n. 3, l. 1150/1942

  L'esecuzione delle opere di urbanizzazione deve essere ultimata entro il termine di vigenza della convenzione, normalmente non superiore a dieci anni; tale disciplina non copre la manutenzione perpetua successiva.

• art. 28, comma 8, l. 1150/1942

  L'esecuzione delle opere di urbanizzazione costituisce condizione per il rilascio dei titoli edilizi, ma la norma non fonda un obbligo perpetuo di manutenzione del verde pubblico.

• art. 1373 c.c.

  È richiamato quale espressione della facoltà di recesso unilaterale nei rapporti contrattuali a tempo indeterminato.

• art. 1375 c.c.

  Il principio di buona fede nell'esecuzione del contratto è coerente con l'esclusione di vincoli obbligatori perpetui e con il riconoscimento del recesso nei rapporti a tempo indeterminato.

• art. 1418 c.c.

  La mancanza di un termine finale per l'obbligo manutentivo non comporta automaticamente la nullità della clausola.

• art. 1027 c.c.

  La servitù prediale è richiamata per evidenziare la natura non personale del vincolo reale, distinta dall'obbligo di facere oggetto della controversia.

• art. 1030 c.c.

  È richiamato per distinguere dagli obblighi personali di facere il contenuto tipico delle servitù prediali.

• art. 960 c.c.

  Il canone enfiteutico è utilizzato come esempio di onere reale gravante sulla cosa per un'utilità estrinseca, figura ritenuta comunque non applicabile al caso concreto.

• art. 971 c.c.

  La facoltà di affrancazione dell'enfiteusi è richiamata quale manifestazione dell'ordinamento contrario alla perpetuità dei vincoli reali.

• art. 979 c.c.

  La limitazione temporale dell'usufrutto è richiamata quale ulteriore espressione dello sfavore dell'ordinamento verso i vincoli perpetui.

Massime di principio

• L'obbligo previsto da una convenzione urbanistica di provvedere periodicamente e senza termine finale alla manutenzione di aree destinate a verde pubblico, anche dopo la loro cessione al Comune, non è riconducibile automaticamente a un'obbligazione propter rem quando manca una specifica previsione normativa e l'utilità perseguita è estrinseca rispetto agli immobili privati, essendo rivolta alla proprietà pubblica.
• Le obbligazioni propter rem e gli oneri reali sono soggetti al principio di tipicità; una convenzione urbanistica non può creare, in assenza di una base normativa, un nuovo vincolo reale perpetuo o un'obbligazione ambulatoria con contenuto non previsto dalla legge.
• La durata legale o convenzionale della convenzione urbanistica relativa agli obblighi propriamente urbanistici di realizzazione delle opere non si estende necessariamente a un distinto obbligo di manutenzione successiva e perpetua, ma l'assenza di un termine finale di quest'ultimo obbligo non determina di per sé la nullità della clausola.
• In applicazione del principio generale relativo ai rapporti contrattuali a tempo indeterminato, applicabile alle convenzioni urbanistiche ai sensi dell'art. 11, comma 2, l. 241/1990, il privato obbligato può recedere unilateralmente dall'obbligo convenzionale di durata indeterminata quando la convenzione non abbia previsto un termine per tale specifica obbligazione.
• Le controversie concernenti obblighi derivanti da convenzioni urbanistiche rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; quando la posizione azionata ha consistenza di diritto soggettivo, la tutela è soggetta all'ordinaria prescrizione e non al termine decadenziale per l'impugnazione degli atti amministrativi.

Come è indicizzato