Sentenza n. 1300/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza comunale che, dopo avere qualificato come revoca la rimozione del permesso di costruire e dell'autorizzazione ambientale, ha ordinato la rimessione in pristino delle aree interessate dalla sistemazione di piste sciistiche e applicato una sanzione pecuniaria. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 3 e 10 l. 241/1990 e il difetto di istruttoria, sostenendo che il Comune non avesse esaminato le osservazioni presentate dopo la comunicazione di avvio del procedimento. Il secondo motivo deduceva la violazione dell'art. 21-nonies, commi 1 e 2, l. 241/1990, l'assenza dei presupposti per l'autotutela, nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. La ricorrente sosteneva che, trattandosi di un vizio procedurale consistente nella mancata previa VINCA, il Comune avrebbe dovuto valutare la convalida dei titoli oppure, in caso di annullamento, esplicitare l'interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, comparandolo con l'affidamento privato. Il Comune sosteneva che la VINCA dovesse necessariamente precedere l'autorizzazione, che non fosse possibile una convalida postuma e che l'interesse pubblico alla rimozione fosse implicito nella tutela ambientale e nella mancata indicazione, da parte della società, dell'assoggettamento dell'intervento a VINCA.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'ordinanza. Applicando il criterio della ragione più liquida, ha esaminato anzitutto il secondo motivo e ha qualificato l'atto comunale, nonostante il nomen iuris di revoca, come annullamento d'ufficio: esso si fondava infatti su un vizio originario di legittimità, la mancata previa VINCA, e produceva effetti retroattivi imponendo il ripristino. Il Collegio ha riconosciuto che la mancata VINCA obbligatoria può rendere illegittimi i titoli abilitativi e consentire, in astratto, l'autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990. Tuttavia, la mera illegittimità non è sufficiente: occorre un interesse pubblico concreto, effettivo e attuale alla rimozione, distinto dal mero ripristino della legalità, da comparare con gli interessi privati e con l'affidamento maturato. Anche quando sono coinvolti interessi ambientali particolarmente rilevanti, l'interesse alla rimozione non opera automaticamente in re ipsa e l'obbligo motivazionale può essere soltanto attenuato, non escluso. L'ordinanza impugnata si limitava a richiamare la segnalazione dell'ente gestore dell'area protetta e l'assenza della VINCA, senza chiarire quale danno significativo gli interventi avessero arrecato alle aree protette né ponderare gli interessi contrapposti. È stata inoltre esclusa la configurabilità, nel caso concreto, di una falsa rappresentazione dei fatti idonea a esonerare l'amministrazione dall'ordinario onere motivazionale: benché il modulo dell'istanza non avesse indicato espressamente l'assoggettamento a VINCA, la documentazione allegata conteneva uno studio di valutazione di incidenza che rappresentava il vincolo e la necessità della procedura; il Comune avrebbe potuto rilevare la circostanza con un esame diligente della pratica. Le giustificazioni aggiunte dal Comune nelle difese processuali non potevano integrare postumamente la motivazione dell'atto. Il TAR ha invece escluso che la ricorrente potesse ottenere in giudizio la convalida dei titoli: la convalida è un potere discrezionale non esercitato dal Comune e il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; la scelta conservativa resta comunque sottratta al sindacato di legittimità salvo macroscopici vizi, non ravvisati. Il primo motivo è stato assorbito, non potendo procurare alla ricorrente un'utilità maggiore. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 3 e 10 l. 241/1990

  Il motivo relativo alla violazione dell'obbligo di motivazione e alla partecipazione procedimentale è stato assorbito e non deciso nel merito.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio di un atto illegittimo richiede, oltre all'illegittimità originaria, un interesse pubblico concreto, effettivo e attuale alla rimozione, da comparare con gli interessi privati e con l'affidamento; tale ponderazione deve risultare dalla motivazione dell'atto.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  La convalida costituisce un potere discrezionale di autotutela conservativa, esercitabile dall'amministrazione entro un termine ragionevole quando sussistano ragioni di interesse pubblico; il giudice non può imporla se il potere non è stato esercitato.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  La valutazione di incidenza deve essere previamente espletata quando richiesta per interventi incidenti su siti Natura 2000; la sua omissione può determinare l'illegittimità dei titoli autorizzativi, ma non comporta automaticamente l'annullamento d'ufficio.

• art. 43 l.r. Piemonte 19/2009

  La disciplina regionale concorre a imporre la valutazione di incidenza per gli interventi ricadenti nelle aree protette interessate; la violazione rileva come vizio di legittimità dei titoli, soggetto alla disciplina ordinaria dell'autotutela.

Massime di principio

• Un atto denominato revoca deve essere qualificato in base al suo contenuto sostanziale e agli effetti prodotti: se rimuove retroattivamente un titolo per un vizio originario di legittimità e impone il ripristino, costituisce annullamento d'ufficio, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato.
• La mancata previa valutazione di incidenza, quando obbligatoria, può rendere illegittimo il titolo abilitativo e consentire l'esercizio dell'annullamento d'ufficio, ma non determina di per sé un obbligo automatico di rimozione né un interesse pubblico in re ipsa sempre prevalente sull'affidamento del privato.
• Anche quando sono coinvolti interessi ambientali particolarmente rilevanti, l'obbligo motivazionale dell'annullamento d'ufficio può essere attenuato ma non escluso: l'amministrazione deve almeno indicare i fatti, le norme di tutela violate e gli elementi dai quali emerga una significativa lesione del bene protetto, oltre a rendere percepibile la ponderazione degli interessi.
• La falsa rappresentazione dei fatti esonera l'amministrazione dall'ordinario onere di comparazione solo quando la rappresentazione divergente dalla realtà, non rilevabile con un'istruttoria ordinaria, riveli un intento fraudolento o malizioso dell'istante. Un'omissione nel modulo non integra tale ipotesi se la documentazione allegata rappresenta veridicamente il vincolo e la necessità della valutazione, potendo l'amministrazione rilevarli con un esame diligente.
• Le ragioni giustificative dell'autotutela non possono essere introdotte per la prima volta nelle difese processuali quando non risultino dal provvedimento impugnato; ciò integra un'inammissibile integrazione postuma della motivazione.
• La convalida di un titolo illegittimo è un potere discrezionale di autotutela conservativa e il giudice amministrativo non può ordinarne l'esercizio quando l'amministrazione non lo abbia previamente esercitato, in applicazione del divieto di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.

Come è indicizzato