Sentenza n. 521/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato la sentenza del TAR Emilia-Romagna che aveva respinto il ricorso contro l'ammonimento del Questore. Ha dedotto error in procedendo e in iudicando, violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a. e illegittima sostituzione del giudice all'amministrazione, sostenendo che il TAR avesse fondato la decisione su argomentazioni ulteriori rispetto a quelle poste dalla Questura a base dell'ammonimento. Ha inoltre denunciato l'erroneità, l'irragionevolezza e la sproporzione del provvedimento, la violazione dell'art. 8 del d.l. n. 11/2009, degli artt. 3, 24 e 97 Cost. e del giusto procedimento, sostenendo che l'ammonimento fosse fondato essenzialmente sulle dichiarazioni della denunciante, prive di adeguato riscontro. Infine ha dedotto difetto e vizio dell'istruttoria, perplessità e insufficienza della motivazione, contestando la valutazione delle perizie grafologiche e sostenendo che il TAR avesse recepito acriticamente la consulenza prodotta dalla controinteressata, ignorando le diverse conclusioni della consulenza di parte. In via subordinata ha chiesto una verificazione o una consulenza tecnica sulle scritture e sulle perizie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha qualificato l'ammonimento del Questore come misura preventiva e cautelare, diretta a dissuadere da comportamenti persecutori e a prevenire la possibile commissione di reati contro la persona sulla base di una valutazione prognostica ex ante. Pertanto, non è necessaria la disponibilità di prove idonee a sostenere un giudizio penale, essendo sufficienti elementi indiziari dai quali emerga, con adeguato grado di attendibilità, un comportamento reiterato, anomalo, minaccioso o molesto, potenzialmente idoneo a determinare nella vittima un perdurante e grave stato di ansia e paura e a degenerare in condotte riconducibili all'art. 612-bis c.p. Il Collegio ha ritenuto che l'amministrazione non si fosse basata soltanto sulle dichiarazioni della persona offesa, ma avesse esaminato anche la documentazione acquisita, comprese le risultanze relative alle scritture e la dichiarazione dell'amministratore condominiale, traendo da tale complessivo quadro una ragionevole convinzione circa la sussistenza di una condotta univocamente e reiteratamente vessatoria. Non è stata ravvisata alcuna sostituzione del giudice all'amministrazione: il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni ampiamente discrezionali del Questore resta limitato alla manifesta insussistenza dei presupposti di fatto, alla manifesta irragionevolezza o alla sproporzione. Nel caso concreto la valutazione amministrativa è stata ritenuta non manifestamente incongrua o irrazionale e conforme al paradigma normativo. Le spese di giudizio sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. n. 11/2009, convertito nella l. n. 38/2009

  Il Questore provvede "sentite le persone informate dei fatti".

  La disposizione disciplina il potere di ammonimento e non impone necessariamente l'audizione personale dell'interessato; l'autorità deve acquisire, anche mediante audizione, la versione delle persone in grado di riferire sui fatti rilevanti.

• art. 3 d.l. n. 93/2013

  La disposizione è richiamata come estensione del riferimento normativo all'ammonimento, senza ulteriore interpretazione autonoma nel provvedimento.

• art. 612-bis c.p.

  L'ammonimento è finalizzato a prevenire la possibile degenerazione di comportamenti molesti o minacciosi in condotte riconducibili al reato di atti persecutori; per la sua adozione non occorre una prova penale piena, ma un quadro indiziario attendibile e una prognosi di possibile degenerazione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La norma è invocata dall'appellante per contestare una pretesa sostituzione del giudice all'amministrazione, ma la censura è stata respinta perché il giudice si è limitato al sindacato di legittimità sulla valutazione amministrativa.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha affermato di avere esaminato gli aspetti rilevanti della controversia in applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• Il provvedimento di ammonimento del Questore ha natura preventiva e cautelare e si fonda su una prognosi ex ante diretta a dissuadere da condotte persecutorie e a prevenire la possibile commissione di reati contro la persona.
• Ai fini dell'ammonimento non è necessaria l'acquisizione di prove dotate dello standard proprio del giudizio penale; sono sufficienti elementi indiziari che consentano di desumere, con adeguato grado di attendibilità, la reiterazione di comportamenti anomali, minacciosi o molesti potenzialmente idonei a determinare nella vittima un perdurante e grave stato di ansia e paura e a degenerare in atti persecutori.
• Il Questore può fondare l'ammonimento su una valutazione complessiva delle dichiarazioni della persona offesa e degli ulteriori elementi documentali o indiziari acquisiti, purché il quadro istruttorio renda ragionevole la convinzione circa la sussistenza di una condotta reiterata e vessatoria.
• Poiché la valutazione del Questore in materia di ammonimento è ampiamente discrezionale, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione di merito a quella dell'autorità di pubblica sicurezza, ma può sindacare soltanto la manifesta insussistenza dei presupposti di fatto, la manifesta irragionevolezza o la sproporzione della misura.
• La formula normativa secondo cui il Questore procede sentendo le persone informate dei fatti non impone, di per sé, l'audizione personale del destinatario dell'ammonimento, il quale deve tuttavia poter esercitare le facoltà partecipative previste dalla disciplina del procedimento.

Come è indicizzato