Sentenza n. 805/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 che ha fissato al 4,4 per cento i tetti regionali per gli anni 2015-2018, nonché circolari, intese e ulteriori atti presupposti. Ha dedotto vizi propri di violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la determinazione nel 2019 dei tetti regionali e l'attivazione nel 2022 del meccanismo di ripiano avessero natura retroattiva, in violazione dei termini normativi e lesiva del legittimo affidamento. Ha inoltre sostenuto che il payback alterasse ex post l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura conclusi negli anni 2015-2018, violando i principi di libertà d'impresa, affidamento, evidenza pubblica e diritto dell'Unione europea. Sono state prospettate anche questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto dell'Unione della disciplina legislativa posta a fondamento del meccanismo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, richiamando precedenti conformi e la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Ha ritenuto infondate le censure di incostituzionalità e di violazione dei principi della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, poiché la disciplina del payback per gli anni 2015-2018 persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, individua per legge i soggetti obbligati, l'oggetto e i criteri essenziali del ripiano e non viola i principi di irretroattività o di tutela dell'affidamento. Secondo il Collegio, già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa, le percentuali di ripiano — 40 per cento per il 2015, 45 per cento per il 2016 e 50 per cento per il 2017 e 2018 — e il criterio proporzionale fondato sul fatturato; il tetto regionale fissato nel 2019 al 4,4 per cento era inoltre coerente con quello nazionale già noto. Il payback non incide sulle gare né modifica quantità o prezzi dei contratti, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. È stata altresì rilevata l'assenza di prova di una riduzione eccessiva dei margini di utile. Poiché nel giudizio non erano stati impugnati successivi provvedimenti regionali di determinazione delle somme dovute, non si ponevano le questioni di giurisdizione esaminate in altri giudizi analoghi. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, determinata secondo percentuali crescenti per annualità e ripartita tra le imprese in proporzione al rispettivo fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Per le annualità 2015-2018 la norma disciplina la procedura di individuazione delle aziende obbligate e di adozione dei provvedimenti regionali di ripiano.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla l. 15 luglio 2011, n. 111

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla l. 7 agosto 2012, n. 135

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 30 dicembre 2018, n. 145

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, precisando i criteri di rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e, per gli anni successivi, dei dati della fatturazione elettronica.

• art. 18, comma 1, d.l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito dalla l. 21 settembre 2022, n. 142

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura di ripiano relativa agli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito dalla l. 26 maggio 2023, n. 56

  «48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende; la sentenza richiama la successiva estensione della riduzione a tutte le aziende operata dalla Corte costituzionale.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback è qualificata come contributo di solidarietà rientrante nella riserva di legge, ritenuta rispettata perché la legge individua soggetti obbligati, prestazione e criteri essenziali.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR ha motivato mediante richiamo a precedenti conformi su fattispecie analoghe.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è di per sé retroattivo quando gli atti successivi si limitano a rendere operative obbligazioni sostanziali già previste dalla legge dal 2015.
• Le imprese fornitrici di dispositivi medici non possono invocare un affidamento tutelabile nel mantenimento integrale dei prezzi o dei margini contrattuali quando, prima della partecipazione alle gare, conoscevano o avrebbero dovuto conoscere l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o esiti delle gare, ma incide sulla posizione patrimoniale complessiva dei fornitori in funzione del fatturato realizzato.
• La disciplina legislativa del payback rispetta la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. quando individua direttamente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di contribuzione e i criteri essenziali di riparto, rimettendo agli atti amministrativi soltanto attività attuative.
• La fissazione dei tetti regionali nel 2019 al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard è coerente con il tetto nazionale già fissato nella medesima misura e non determina, per ciò solo, una retroattiva alterazione delle gare svolte negli anni precedenti.

Come è indicizzato