Sentenza n. 5057/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ingiunzione sostenendo, in primo luogo, che il credito restitutorio fosse prescritto, assumendo applicabile il termine quinquennale previsto per i crediti retributivi e rilevando il decorso del termine tra gli atti interruttivi del 2019 e la messa in mora del 2025. In secondo luogo, ha dedotto che le somme ricevute per la partecipazione a un progetto europeo di ricerca non avessero natura retributiva e non fossero quindi computabili ai fini del tetto massimo, trattandosi di un incentivo alla ricerca maturato in anni precedenti e corrisposto nel 2015. In terzo luogo, ha invocato la sentenza della Corte costituzionale n. 135 del 2025, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, d.l. 66/2014 nella parte relativa all'importo fisso di € 240.000, sostenendo che fosse venuto meno retroattivamente il fondamento dell'ingiunzione. Infine, ha lamentato la violazione del legittimo affidamento e della buona fede, avendo percepito le somme senza consapevolezza dell'indebito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla prescrizione, ha qualificato la pretesa dell'Amministrazione come ripetizione di indebito oggettivo, soggetta al termine ordinario decennale e non al termine quinquennale dei crediti retributivi. Poiché il pagamento indebito risaliva al 2015, il termine non era scaduto ed era stato comunque interrotto dalle comunicazioni dell'Università del 20 dicembre 2018 e del 15 novembre 2019, nonché dall'atto di messa in mora del 26 giugno 2025, ricevuto il successivo 8 agosto. Quanto alla computabilità delle somme, il Collegio ha ritenuto che il limite riguardi il trattamento economico annuo onnicomprensivo e gli emolumenti comunque denominati ricevuti a carico delle finanze pubbliche in ragione o nell'ambito del rapporto di lavoro. L'incentivo per il progetto di ricerca era stato percepito dal ricorrente in qualità di professore dell'Università e risultava quindi collegato al rapporto di lavoro; inoltre, era stato dichiarato fiscalmente come reddito di lavoro dipendente o assimilato. Il superamento del tetto doveva essere verificato secondo il criterio di cassa, con imputazione all'anno 2015, quello del pagamento, e non all'anno di maturazione del diritto. Il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 135 del 2025 è stato ritenuto irrilevante, poiché la declaratoria di illegittimità costituzionale aveva efficacia ex nunc, trattandosi di incostituzionalità sopravvenuta, e non incideva su pagamenti effettuati nel 2015. Il recupero delle somme indebitamente corrisposte è stato qualificato come doveroso e vincolato, indipendente dalla buona fede del percettore e dall'assenza di dolo o colpa. L'affidamento non poteva quindi impedire il recupero, ferma la necessità che le modalità esecutive rispettino proporzionalità e dignità del debitore, anche mediante rateizzazione. Nel caso concreto l'Università aveva già accordato un piano di 60 rate, non rispettato dal ricorrente, e aveva successivamente proposto un ulteriore piano rateale. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  «il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali»; «devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all'interessato a carico del medesimo o di più organismi»

  Il limite massimo comprende il trattamento economico onnicomprensivo e le somme comunque erogate a carico delle finanze pubbliche nell'ambito o in ragione del rapporto di lavoro.

• art. 1, comma 471, l. 147/2013

  «si applicano a chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche retribuzioni o emolumenti comunque denominati in ragione di rapporti di lavoro subordinato o autonomo intercorrenti [...] con le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165»

  La disciplina del tetto massimo è estesa anche alle istituzioni universitarie e riguarda emolumenti comunque denominati collegati al rapporto con la pubblica amministrazione.

• art. 13 d.l. 66/2014, convertito dalla l. 89/2014

  Ha fissato, con decorrenza dal 1° maggio 2014, il limite massimo annuale dei trattamenti economici dei dipendenti pubblici in € 240.000, importo applicato al pagamento ricevuto nel 2015.

• art. 2946 c.c.

  La ripetizione dell'indebito è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione.

• R.D. 639/1910

  Costituisce la base normativa dell'ingiunzione di pagamento impugnata.

• art. 36 Cost.

  Le modalità di recupero dell'indebito devono preservare una retribuzione idonea ad assicurare un'esistenza dignitosa, potendo rendere necessaria la rateizzazione.

Massime di principio

• La pretesa della pubblica amministrazione di recuperare somme indebitamente corrisposte a un dipendente pubblico ha natura di ripetizione dell'indebito ed è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione, decorrente dal pagamento indebito, anziché al termine quinquennale previsto per i crediti retributivi.
• Ai fini del limite massimo dei trattamenti economici a carico delle finanze pubbliche rilevano non soltanto le retribuzioni in senso stretto, ma tutti gli emolumenti comunque denominati percepiti in ragione o nell'ambito del rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione, compresi gli incentivi collegati ad attività di ricerca svolte dal dipendente pubblico.
• Il rispetto del tetto massimo retributivo deve essere verificato secondo il criterio di cassa, imputando le somme all'annualità in cui sono state effettivamente percepite e non a quella in cui è maturato il relativo diritto.
• Una declaratoria di illegittimità costituzionale qualificata come incostituzionalità sopravvenuta produce effetti ex nunc, dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, e non incide sui rapporti relativi a pagamenti effettuati anteriormente, salvo diversa specifica statuizione.
• Il recupero delle somme indebitamente corrisposte costituisce un dovere vincolato della pubblica amministrazione e non è impedito dalla buona fede, dall'assenza di dolo o colpa o dall'affidamento del percettore; le modalità concrete del recupero devono tuttavia rispettare proporzionalità e dignità del debitore, anche mediante rateizzazione quando necessaria.

Come è indicizzato