Sentenza n. 652/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, affidataria di un contratto di durata pluriennale per il servizio di elisoccorso, ha chiesto la revisione del corrispettivo contrattuale ai sensi dell’art. 1664, comma 1, c.c., deducendo eccezionali aumenti dei costi derivanti dalla pandemia, dal conflitto russo-ucraino, dall’incremento dei prezzi dell’energia e del carburante, dalla scarsità delle materie prime e dall’aumento dei costi di manutenzione e gestione degli aeromobili. L’amministrazione, dopo avere inizialmente riconosciuto la fondatezza della pretesa nell’an e avviato interlocuzioni per la quantificazione del quantum, ha trasmesso un preavviso di diniego del 29 novembre 2023, affermando che la documentazione non dimostrava il nesso causale tra gli aumenti e gli eventi dedotti né il superamento dell’alea normale del contratto. Con nota del 6 dicembre 2024 ha poi confermato il rigetto e ha qualificato come irricevibile la nuova istanza revisionale. La ricorrente ha dedotto: violazione delle clausole contrattuali e dell’art. 1664 c.c.; violazione dei criteri di interpretazione degli atti amministrativi; violazione dei principi di buona fede, fiducia e affidamento; erronea qualificazione della propria posizione giuridica; illegittimità del diniego per violazione degli artt. 2, 3, 7, 10-bis e 21-nonies della l. 241/1990; tardività non configurabile, poiché il preavviso di diniego sarebbe atto endoprocedimentale e non autonomamente impugnabile; difetto di istruttoria, motivazione e presupposti; illogicità e contraddittorietà del mutamento di posizione dell’amministrazione; erronea esclusione della revisione sulla base dell’alea contrattuale. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito la tardività del ricorso e il difetto di legittimazione passiva della Gestione liquidatoria ATS.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità. Ha stabilito che la comunicazione del 29 novembre 2023, avente contenuto e oggetto propri del preavviso di diniego ex art. 10-bis l. 241/1990, era un atto endoprocedimentale, non lesivo e non autonomamente impugnabile. La clausola secondo cui, in assenza di osservazioni, il diniego si sarebbe inteso confermato non poteva trasformare il preavviso in un provvedimento finale, poiché l’amministrazione era comunque tenuta ad adottare un espresso provvedimento conclusivo ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990. Anche la nota del 6 novembre 2024 non costituiva un autonomo diniego, limitandosi a trasmettere il precedente preavviso, erroneamente qualificato come rigetto. È stata respinta anche l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Gestione liquidatoria ATS, poiché il contratto era stato originariamente stipulato da ATS e il ricorso era stato correttamente notificato agli enti potenzialmente interessati, mentre AREUS era incaricata della gestione del rapporto. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato la comunicazione AREUS del 17 ottobre 2022 e la successiva nota dell’8 febbraio 2023 come riconoscimento della fondatezza della pretesa revisionale nell’an, con rinvio alle successive interlocuzioni per la sola quantificazione del quantum. Il successivo mutamento di posizione dell’amministrazione, consistito nel rigetto dell’istanza, è stato ritenuto non adeguatamente motivato e istruito, soprattutto alla luce della copiosa documentazione prodotta dalla ricorrente sulle singole voci di costo e sul superamento della soglia del 10% del corrispettivo originario. L’amministrazione si è limitata a formule generiche, senza confrontarsi specificamente con gli importi e con la documentazione relativi a carburante, manutenzioni, ammortamenti, costi di stand-by, assicurazioni, personale e costi generali. Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati e ha accertato il diritto della ricorrente alla corresponsione della revisione, demandando ad AREUS la proposta di pagamento entro 30 giorni, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a. Il calcolo dovrà includere tutti gli importi documentati per le diverse tipologie di elicottero, l’intero periodo indicato nella diffida del 26 novembre 2024, e dovrà applicare il limite del decimo previsto dall’art. 1664 c.c. sul corrispettivo originario, non sull’aumento dei costi. Alla somma dovranno aggiungersi gli interessi legali. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1664, comma 1, c.c.

  «Nei contratti di forniture e servizi ad esecuzione periodica o continuativa, i prezzi rimangono fermi per il primo anno di durata dell’appalto. Dal secondo anno d’appalto, è possibile avviare un procedimento volto alla revisione dei prezzi»

  La revisione dei prezzi presuppone variazioni imprevedibili che eccedano l’alea normale; il decimo entro il quale l’alea resta a carico dell’appaltatore deve essere calcolato sul corrispettivo originario e non sull’aumento dei costi. Una volta riconosciuta la fondatezza della pretesa nell’an, la successiva istruttoria deve concentrarsi sulla quantificazione del quantum.

• art. 2 l. 241/1990

  «obbligo di adozione di un provvedimento conclusivo espresso»

  Il preavviso di diniego non può sostituire il provvedimento conclusivo espresso del procedimento; una clausola che preveda la conferma automatica del diniego in caso di mancata partecipazione non modifica la natura endoprocedimentale dell’atto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  «COMUNICAZIONE EX ART. 7, 10 BIS LEGGE N. 241/90»

  Il preavviso di diniego è un atto endoprocedimentale, privo di autonoma lesività e non autonomamente impugnabile, anche se contenga l’indicazione delle ragioni ostative e un’avvertenza sulla possibile conclusione negativa.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando accerta l’obbligo dell’amministrazione di corrispondere una somma e sono necessari ulteriori adempimenti, il giudice può stabilire i criteri e assegnare all’amministrazione un termine per formulare una proposta di pagamento.

• art. 3, comma 4, l. 241/1990

  La questione della mancata indicazione dei termini e dell’autorità cui ricorrere è stata dedotta dalla ricorrente, ma non ha costituito la ragione decisiva dell’accoglimento, fondato sulla natura endoprocedimentale del preavviso e sul difetto di motivazione del diniego finale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ricorrente ha invocato le regole dell’autotutela rispetto al mutamento di posizione dell’amministrazione; il TAR ha accolto il ricorso principalmente per il difetto di motivazione e di istruttoria del rigetto, senza fondare autonomamente la decisione sull’applicazione dell’art. 21-nonies.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Le disposizioni disciplinano la partecipazione procedimentale e il preavviso di rigetto, la cui funzione non coincide con quella del provvedimento finale.

• legge regionale Sardegna 11 settembre 2020, n. 24

  La riforma del sistema sanitario regionale ha comportato il subentro di ARES ad ATS; tale successione è stata considerata dal TAR nella valutazione della corretta instaurazione del contraddittorio.

Massime di principio

• Il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. 241/1990 è un atto endoprocedimentale, privo di autonoma lesività e non autonomamente impugnabile; una clausola che preveda la conferma del diniego in caso di mancata presentazione di osservazioni non può sostituire l’obbligo dell’amministrazione di adottare un espresso provvedimento conclusivo ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990.
• Quando l’amministrazione riconosce espressamente la fondatezza della pretesa di revisione dei prezzi nell’an e avvia interlocuzioni finalizzate alla quantificazione, il successivo rigetto non può limitarsi a negare genericamente la riconducibilità degli aumenti all’alea contrattuale, ma deve confrontarsi puntualmente con la documentazione prodotta e motivare il mancato riconoscimento degli importi richiesti.
• Nella revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 1664, comma 1, c.c., l’alea contrattuale del decimo deve essere calcolata sul corrispettivo originario del contratto e non sull’incremento dei costi sostenuti dall’appaltatore.
• Il provvedimento che rigetta un’istanza di revisione dei prezzi deve indicare specificamente le ragioni per cui le singole voci di costo documentate non dimostrano il superamento dell’alea normale e non può fondarsi su formule generiche riferite all’insufficienza della documentazione.
• Ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il giudice amministrativo può accertare il diritto alla revisione del corrispettivo e rimettere all’amministrazione la determinazione concreta della somma, fissando criteri vincolanti, il periodo da considerare e il termine per formulare la proposta di pagamento.

Come è indicizzato