Sentenza n. 537/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

L’operatore economico ha presentato il 3 dicembre 2024 un’istanza ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 per l’autorizzazione di opere civili, scavi e occupazione di suolo pubblico. Decorso il termine di trenta giorni senza l’adozione di un provvedimento espresso e senza la convocazione di una conferenza di servizi, ha comunicato alle amministrazioni l’avvenuta formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso e l’avvio degli interventi. Il Comune ha invece inibito le attività richiamando l’art. 19 della l. n. 241/1990 e ritenendo applicabile l’esclusione del silenzio-assenso prevista dall’art. 20, comma 4, della medesima legge. La ricorrente ha dedotto che l’art. 49, comma 7, del d.lgs. n. 259/2003 disciplina specialmente il procedimento e prevede la formazione dell’assenso per il mero decorso di trenta giorni, salvo l’adozione di un provvedimento espresso o la convocazione della conferenza di servizi. Ha inoltre sostenuto che il titolo si è formato il 2 gennaio 2025, che nessuna amministrazione aveva manifestato tempestivamente dissenso e che, ai sensi dell’art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, gli atti adottati successivamente erano inefficaci. Sono state altresì contestate le note e le richieste di integrazione intervenute dopo la scadenza del termine. La Soprintendenza ha dedotto di avere ricevuto la documentazione solo il 10 febbraio 2025, di avere rilevato carenze documentali e di avere comunicato motivi ostativi il 25 marzo 2025.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, accertando che il silenzio-assenso si è formato il 2 gennaio 2025 e annullando la nota comunale inibitoria. L’art. 49, comma 3, del d.lgs. n. 259/2003 impone, quando siano necessari ulteriori atti di assenso, la convocazione di una conferenza di servizi; tuttavia, il comma 7 stabilisce che, trascorsi trenta giorni dalla domanda senza provvedimento espresso o convocazione della conferenza, l’istanza si intende comunque accolta. La formulazione della disposizione è stata ritenuta chiara nel prevedere la formazione del silenzio-assenso anche quando esistano vincoli o siano necessari assensi di altre amministrazioni, se la conferenza di servizi non viene tempestivamente convocata. Il dissenso dell’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o dei beni culturali è idoneo a impedire l’assenso tacito solo se espresso tempestivamente, nell’ambito della conferenza o, in caso di mancata convocazione, comunque entro il termine utile. Nel caso concreto, entro il 2 gennaio 2025 non era stato adottato alcun diniego, non era stata convocata la conferenza e non era stato manifestato alcun dissenso dalle amministrazioni coinvolte. Le comunicazioni successive, comprese quelle del Comune e della Soprintendenza, non potevano quindi impedire la formazione del titolo. Il TAR ha inoltre rilevato che la nota comunale non costituiva autotutela, poiché non riconosceva la formazione del silenzio-assenso né manifestava la volontà di annullarlo o rimuoverlo. È stata ritenuta irrilevante anche una successiva istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata relativa a un armadio elettrico, non essendo chiaro se l’intervento fosse compreso nell’istanza originaria o costituisse un’opera aggiuntiva e autonoma. Le spese sono state compensate in ragione della non univocità della giurisprudenza.

Norme richiamate

• art. 49 d.lgs. n. 259/2003

  “quando l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati [...] l'amministrazione procedente che ha ricevuto l'istanza convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza, una conferenza di servizi”

  Il procedimento speciale per le infrastrutture di comunicazione elettronica prevede la convocazione della conferenza di servizi quando siano necessari ulteriori atti di assenso, inclusi quelli paesaggistici e culturali. Il comma 7 stabilisce tuttavia che, trascorsi trenta giorni dalla domanda senza provvedimento espresso o convocazione della conferenza, l’istanza si intende comunque accolta.

• art. 49, comma 7, d.lgs. n. 259/2003

  “trascorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l'amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un'apposita conferenza di servizi, la medesima si intende in ogni caso accolta”

  Il silenzio-assenso si forma per il mero decorso di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, se entro tale termine non è stato adottato un provvedimento espresso né è stata convocata la conferenza di servizi, anche quando l’area sia sottoposta a vincolo o siano necessari ulteriori atti di assenso.

• art. 49, comma 9, d.lgs. n. 259/2003

  Quando la conferenza di servizi è convocata, il dissenso congruamente motivato dell’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o dei beni culturali può impedire la formazione del silenzio-assenso; il dissenso deve però essere espresso tempestivamente nel procedimento.

• art. 49-ter d.lgs. n. 259/2003

  “con riferimento alle procedure di cui agli articoli da 44 a 49 del presente decreto, si applica quanto previsto dall'articolo 2, comma 8-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241”

  Il richiamo all’art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990 comporta l’inefficacia degli atti adottati dopo la formazione del silenzio-assenso, secondo la disciplina speciale del Codice delle comunicazioni elettroniche.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  È richiamato quale fondamento dell’inefficacia degli atti adottati dall’amministrazione dopo la formazione del silenzio-assenso.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  La disciplina generale che esclude il silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti interessi sensibili non si applica in modo da neutralizzare la disciplina speciale e derogatoria dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003.

• art. 19 l. n. 241/1990

  Il richiamo all’art. 19 da parte del Comune non legittima l’inibizione dell’attività dopo la formazione del titolo per silenzio-assenso; la nota impugnata non è stata comunque qualificata come atto di autotutela.

Massime di principio

• Nel procedimento speciale previsto dall’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, il silenzio-assenso si forma trascorsi trenta giorni dalla presentazione dell’istanza se l’amministrazione non ha adottato un provvedimento espresso né convocato una conferenza di servizi, anche quando l’intervento richieda ulteriori atti di assenso o ricada in un’area vincolata.
• La disciplina dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 prevale sulla generale esclusione del silenzio-assenso prevista dall’art. 20, comma 4, della l. n. 241/1990, in ragione della specialità e della finalità di semplificazione e accelerazione del procedimento per le infrastrutture di comunicazione elettronica.
• Il dissenso dell’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o dei beni culturali impedisce la formazione del silenzio-assenso solo se espresso tempestivamente e congruamente motivato; il mero ritardo dell’amministrazione vincolistica non può impedire l’assenso tacito quando la conferenza di servizi non sia stata convocata entro il termine previsto.
• Una volta formato il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 49, comma 7, del d.lgs. n. 259/2003, gli atti amministrativi successivi non possono neutralizzarne gli effetti, salvo l’esercizio dei poteri di autotutela secondo le relative condizioni; un atto successivo che non riconosca il titolo tacito e non manifesti la volontà di rimuoverlo non costituisce autotutela.
• Nel procedimento disciplinato dall’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, la convocazione tardiva della conferenza di servizi o l’adozione tardiva di atti di diniego e di comunicazioni ostative non impediscono la formazione dell’assenso tacito già perfezionatasi allo spirare del termine di trenta giorni.

Come è indicizzato