Sentenza n. 3337/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente, dopo avere conseguito presso un'università rumena un attestato di formazione sul sostegno scolastico e avere presentato domanda di riconoscimento ai sensi della direttiva 2005/36/CE, ha impugnato il diniego ministeriale adottato all'esito di un precedente giudizio sul silenzio dell'Amministrazione. Il Ministero aveva ritenuto che il titolo estero non attestasse una qualifica professionale o il diritto di insegnare in Romania e che la formazione fosse radicalmente diversa da quella italiana, per l'assenza o insufficienza di specifici contenuti relativi alle disabilità, ai laboratori, al tirocinio e all'esame finale; aveva inoltre escluso la possibilità di colmare le differenze mediante misure compensative. Sono stati dedotti il difetto di istruttoria e di motivazione, la mancata acquisizione del programma analitico del percorso formativo estero, la violazione delle garanzie partecipative per omesso preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990, l'omessa effettiva valutazione della formazione conseguita e l'illegittimità del diniego anche in relazione ai percorsi integrativi previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024 per i docenti con titolo estero sul sostegno in attesa di riconoscimento.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato. Il TAR ha affermato che la mancanza dell'attestazione dell'autorità rumena sulla possibilità di esercitare la professione in Romania non è automaticamente ostativa al riconoscimento: il Ministero deve comunque verificare concretamente il livello di competenza acquisito, confrontando formazione ed esperienza dell'interessato con i requisiti italiani. Ha ritenuto violati gli obblighi istruttori previsti dagli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007, poiché l'Amministrazione avrebbe dovuto richiedere le integrazioni e le informazioni necessarie, incluso il piano didattico analitico, prima di concludere per l'assenza di contenuti formativi sufficienti. Ha inoltre ritenuto necessario il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, trattandosi di procedimento a istanza di parte e di esercizio di un potere non rigidamente vincolato. Non è stato ritenuto applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché non era palese che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso e perché la disposizione non consente di superare l'omissione del preavviso di rigetto nei procedimenti discrezionali. Il giudizio ministeriale sulla radicale diversità delle formazioni è stato ritenuto insufficientemente istruito e motivato, anche alla luce della presenza, nel percorso estero, di un tirocinio curriculare e di insegnamenti sovrapponibili a quelli italiani. Il Ministero avrebbe dovuto valutare l'eventuale imposizione di misure compensative anche in presenza di differenze sostanziali. Il TAR ha valorizzato inoltre il fatto che il medesimo titolo rumeno fosse stato ritenuto idoneo all'ammissione ai percorsi integrativi previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024, circostanza che rendeva necessaria una motivazione specifica sulle ragioni per cui misure compensative non fossero sufficienti. L'Amministrazione è stata obbligata a riesaminare l'istanza, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale e acquisizione del piano formativo-didattico analitico, valutando anche l'eventuale assegnazione di misure compensative. Spese compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  «se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante»

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali richiede una valutazione concreta e comparativa della formazione e dell'esperienza; anche in presenza di differenze sostanziali possono essere previste misure compensative.

• direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  «entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni»

  L'Amministrazione deve verificare la completezza della domanda e richiedere le integrazioni necessarie prima di decidere.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  «l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano»

  L'autorità deve acquisire dal richiedente, o tramite le autorità dello Stato d'origine, le informazioni necessarie per valutare le differenze sostanziali tra le formazioni.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, consentendo all'interessato di conoscere i motivi ostativi e presentare osservazioni e documentazione integrativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  «non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»

  La regola di non annullabilità non supera l'omissione del preavviso di rigetto nei procedimenti discrezionali e comunque non opera quando non sia palese l'immutabilità del contenuto dell'atto.

• art. 7 d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024

  Prevede percorsi formativi integrativi per chi abbia svolto all'estero una formazione sul sostegno e abbia presentato una domanda di riconoscimento i cui termini siano decorsi.

• artt. 3 e 4 decreto interministeriale n. 77 del 24 aprile 2025

  Definisce i requisiti di ammissibilità dei percorsi formativi svolti all'estero e i crediti formativi integrativi necessari per conseguire il titolo italiano di specializzazione sul sostegno.

• art. 7, comma 1, d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso ordinario e i crediti formativi richiesti per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro, la mancanza di uno dei documenti indicati dalla direttiva 2005/36/CE non consente il rigetto automatico: l'autorità deve verificare concretamente la formazione e l'esperienza professionale dell'interessato e confrontarle con i requisiti dello Stato ospitante.
• Quando la domanda di riconoscimento è incompleta, gli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007 impongono all'autorità competente di richiedere le integrazioni documentali e le informazioni necessarie prima di valutare l'esistenza di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella italiana.
• Il diniego di riconoscimento adottato all'esito di un procedimento a istanza di parte deve essere preceduto dal preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 anche quando il procedimento sia disciplinato da una normativa speciale sul riconoscimento delle qualifiche professionali, poiché le garanzie speciali di soccorso istruttorio si aggiungono a quelle generali della legge sul procedimento.
• L'omissione del preavviso di rigetto non è superabile mediante l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando l'Amministrazione esercita un potere non rigidamente vincolato e non sia palese che il provvedimento avrebbe necessariamente avuto lo stesso contenuto.
• La valutazione comparativa della formazione estera non può arrestarsi alla rilevazione di differenze qualitative o quantitative: l'autorità deve motivare specificamente perché tali differenze non possano essere colmate mediante misure compensative proporzionate e adeguate, anche quando siano sostanziali.
• La circostanza che un titolo estero sia stato ritenuto idoneo per l'ammissione a percorsi formativi integrativi finalizzati al conseguimento del titolo italiano impone una motivazione specifica sulle ragioni per cui il medesimo titolo non possa essere valorizzato nel procedimento di riconoscimento mediante misure compensative.

Come è indicizzato