Sentenza n. 6212/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato l’ordinanza comunale di demolizione e gli atti presupposti relativi a un manufatto originariamente condonato come garage pertinenziale. Dopo una DIA con cui erano state dichiarate opere di semidemolizione e sostituzione di pareti, copertura e pavimentazione, il Comune aveva accertato la realizzazione di una nuova costruzione autonoma a uso abitativo, articolata su due piani, con trasformazione della superficie accessoria in superficie utile, creazione di un nuovo solaio e modifiche interne e prospettiche. L’ordinanza era stata motivata sia con la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, non consentita dallo strumento urbanistico, sia con la mancanza dei requisiti regolamentari di abitabilità. Nel giudizio di primo grado erano stati dedotti errata applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, violazione dell’art. 3 del medesimo testo unico, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. In appello sono stati dedotti: violazione del legittimo affidamento e degli obblighi di correttezza, diligenza, buona fede, protezione e informazione, in relazione al richiamo all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 contenuto nella comunicazione di avvio del procedimento di accertamento di conformità; errata qualificazione delle opere, che secondo l’appellante avrebbero costituito ristrutturazione edilizia e non nuova costruzione, nonché pretesa assentibilità del cambio di destinazione mediante il condono; violazione del principio di proporzionalità, anche in ragione del tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile perché introduceva per la prima volta in appello la questione del silenzio-assenso sull’istanza di sanatoria, in violazione dell’art. 104 c.p.a. È stato comunque ritenuto infondato: l’istanza era un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, sulla quale si forma il silenzio-rigetto dopo sessanta giorni. Il richiamo all’art. 20, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 nella comunicazione di avvio riguardava soltanto la comunicazione del responsabile del procedimento e l’ordine di esame delle domande, e non poteva generare un affidamento sull’applicazione del silenzio-assenso. Il secondo motivo è stato respinto. L’ordinanza era plurimotivata e la sola carenza dei requisiti di abitabilità, non specificamente contestata in primo grado, era sufficiente a giustificare l’ordine di ripristino. Inoltre, la relazione tecnica allegata all’istanza di accertamento di conformità conteneva un sostanziale riconoscimento della difformità, prevedendo la rimozione del bagno al piano primo, del solaio ligneo e il ripristino della destinazione accessoria. La trasformazione del garage in locali abitativi aveva prodotto un ampliamento della superficie residenziale e della volumetria e richiedeva il permesso di costruire; non poteva essere validamente realizzata mediante DIA o SCIA. Il condono del garage non legittimava ulteriori opere incompatibili con la disciplina urbanistica della zona. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché nuovo in appello e comunque infondato. Richiamando il principio dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2017, il Collegio ha affermato che l’ordine di demolizione di un abuso edilizio è atto vincolato e non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico, neppure quando sia adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso; proprio in ragione della natura vincolata, non residuano ordinari margini di valutazione della proporzionalità. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000, oltre accessori, ferme le spese della fase cautelare già liquidate in euro 2.000.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande e motivi nuovi; sono stati dichiarati inammissibili sia il motivo sul silenzio-assenso sia quello sulla proporzionalità, perché non dedotti in primo grado.

• art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata

  L’istanza di accertamento di conformità è soggetta a un termine di sessanta giorni, decorso il quale si forma il silenzio-rigetto, con conseguente cessazione dell’effetto sospensivo sull’efficacia dell’ordine di demolizione.

• art. 20, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Il richiamo contenuto nella comunicazione di avvio riguardava la comunicazione del responsabile del procedimento e l’ordine cronologico di esame delle domande, non l’applicazione del silenzio-assenso.

• art. 31, d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce la base dell’ordine di demolizione per interventi eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire; la misura è vincolata al ricorrere dei presupposti dell’abuso.

• art. 3, d.P.R. n. 380/2001

  La trasformazione di un garage in locali abitativi, con incremento della superficie residenziale e della volumetria, non è una mera ristrutturazione edilizia riconducibile a DIA o SCIA, ma richiede il permesso di costruire.

• art. 57 c.p.a.

  Le spese della fase cautelare, già liquidate con separata ordinanza, restano ferme.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  È stato applicato per la condanna dell’appellante soccombente alle spese del giudizio di merito.

Massime di principio

• L’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 è soggetta a silenzio-rigetto: decorso il termine di sessanta giorni senza pronuncia, la richiesta si intende rifiutata e viene meno l’effetto sospensivo collegato alla sua presentazione, con riespansione dell’efficacia dell’ordine di demolizione.
• Il richiamo all’art. 20, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 in una comunicazione di avvio del procedimento non determina, di per sé, l’applicazione del silenzio-assenso quando l’istanza sostanziale è un accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36, comma 3, del testo unico dell’edilizia.
• La trasformazione di un garage o di altra superficie accessoria in un locale destinato alla residenza costituisce ampliamento della superficie residenziale e della volumetria assentite e richiede il permesso di costruire, anche se il mutamento avviene senza opere; l’intervento non è validamente riconducibile a DIA o SCIA.
• Un ordine di demolizione può essere sorretto autonomamente da una sola delle ragioni poste a fondamento del provvedimento quando l’atto è plurimotivato, purché tale ragione sia legittima, sufficiente e non sia stata efficacemente contestata.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e, anche se adottato dopo molto tempo dalla realizzazione dell’abuso o nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile, non richiede una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico né consente, in via ordinaria, una distinta valutazione di proporzionalità della misura.
• Il condono di un manufatto non legittima, di regola, ulteriori opere realizzate sul medesimo bene quando esse comportino una trasformazione incompatibile con la disciplina urbanistica vigente.

Come è indicizzato