Sentenza n. 111/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 dopo che il Comune non si era conformato al parere motivato con cui l’Autorità aveva contestato la mancata adozione e trasmissione degli atti deliberativi previsti dagli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. L’operazione consisteva nell’acquisizione, da parte di una società controllata da una società in house a partecipazione pubblica e qualificata come società quotata, dell’intero capitale di una società operativa nel settore del relining. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., sostenendo che i Comuni soci fossero tenuti ad adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché a trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni e la società controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione dell’AGCM, l’assenza di un obbligo di provvedere azionabile, la carenza di interesse, l’inapplicabilità del T.U.S.P. alle società quotate e alle amministrazioni socie e l’autonomia gestionale della società in house nell’acquisizione della partecipazione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. L’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. in caso di mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l’interesse dell’Autorità a contestare l’omissione e a ottenere l’adozione dell’atto, poiché non può consentire all’amministrazione di sottrarsi ai controlli omettendo la deliberazione. Nel merito, il Collegio ha interpretato l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l’esonero, salvo espressa previsione, riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate e non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l’acquisizione indiretta sia realizzata tramite una società quotata o una sua controllata, l’amministrazione pubblica deve rispettare gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. e adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata, da trasmettere all’AGCM e alla Corte dei conti. Tale obbligo opera a maggior ragione quando l’operazione sia compiuta da una società in house, poiché l’acquisto costituisce una decisione significativa non rimessa autonomamente alla società controllata, ma soggetta al controllo analogo degli enti locali soci. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 T.U.S.P., e a trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’omissione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le norme del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato ...

  L’acquisto di partecipazioni, anche indirette, richiede una motivazione analitica sulla necessità della società rispetto alle finalità istituzionali, sulle ragioni e finalità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali ...

  Gli atti deliberativi relativi alla partecipazione comunale devono essere adottati dal Consiglio comunale e redatti in conformità agli obblighi motivazionali dell’art. 5 T.U.S.P.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2.

  L’obbligo deliberativo si applica anche all’acquisizione indiretta di partecipazioni; la disciplina speciale sulle società quotate non esclude gli obblighi delle amministrazioni quando l’acquisto non è compiuto direttamente dall’ente ma produce una partecipazione indiretta dello stesso.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’AGCM per la richiesta di nomina del commissario ad acta in caso di mancata esecuzione dell’ordine giudiziale.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di convertire il rito camerale dell’azione avverso il silenzio nel rito abbreviato applicabile ai giudizi promossi dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è soggetto al rito abbreviato, indipendentemente dalla concreta configurazione del petitum.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria dell’AGCM prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi deliberativi e motivazionali previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 T.U.S.P. e trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione è realizzata tramite una società quotata o una sua controllata.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una società in house controllata da enti locali costituisce una decisione significativa che, ove produca una nuova partecipazione indiretta degli enti, non può essere rimessa autonomamente alla società, ma richiede l’intervento deliberativo degli enti soci esercenti il controllo analogo.
• L’inefficacia del contratto di acquisto delle partecipazioni derivante dalla mancanza o invalidità della deliberazione prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia dell’amministrazione e a ottenere l’adozione della deliberazione, poiché l’omissione non può costituire uno strumento per sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali.

Come è indicizzato