Sentenza n. 2391/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva impugnato il provvedimento con cui il GSE aveva rigettato una richiesta di verifica e certificazione a consuntivo relativa a un intervento di miglioramento dell’efficienza energetica nella produzione di cemento bianco, ritenendo insussistente il requisito dell’addizionalità dei risparmi. Nel giudizio di primo grado erano stati proposti quattro ricorsi per motivi aggiunti, riguardanti l’illegittimità sopravvenuta del provvedimento alla luce dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, il rigetto di un’istanza di riesame, il rigetto dell’istanza di applicazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020 e una successiva nota di chiarimenti del GSE. In appello sono stati dedotti: l’erronea interpretazione del requisito dell’addizionalità e della baseline, anche con riferimento alla disciplina degli aiuti di Stato; la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, dei principi di legittimo affidamento, efficienza e certezza dell’azione amministrativa, sul presupposto che il rigetto della RVC costituisse annullamento in autotutela della precedente approvazione della PPPM; in subordine, questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto dell’Unione; l’illegittimità del rigetto dell’istanza di riesame; l’erronea applicazione dell’art. 56 del d.l. 76/2020; l’omessa pronuncia e la mancata applicazione del regime della decurtazione dell’incentivo previsto dall’art. 42 del d.lgs. 28/2011.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello. Quanto all’addizionalità, ha affermato che il requisito non riguarda soltanto l’evoluzione tecnologica, ma anche i profili economici e di mercato: sono incentivabili esclusivamente gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che l’impresa avrebbe comunque realizzato senza sostegno pubblico. Restano quindi esclusi gli interventi già ordinari nel settore o imposti da obblighi normativi. La qualificazione dei certificati bianchi come aiuti di Stato in regime di esenzione non esclude l’applicazione delle condizioni ulteriori previste dalle Linee guida, tra cui l’addizionalità economica e l’effetto di incentivazione. La relativa valutazione rientra nella discrezionalità tecnica del GSE ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti. Il rigetto della RVC non costituisce esercizio di autotutela o di un potere di secondo grado: l’approvazione della PPPM consente soltanto l’accesso alla successiva fase di rendicontazione, nella quale la RVC è oggetto di autonoma istruttoria. Pertanto, la precedente approvazione della PPPM non determina un affidamento tutelabile sull’ottenimento dei certificati bianchi. Sono state ritenute infondate anche le questioni costituzionali e unionali, non essendo configurabile una posizione di vantaggio consolidata. L’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020, quale disciplina di favore, è stato interpretato restrittivamente e riferito ai provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti, non ai rigetti di singole RVC, che sono atti ordinari di verifica e controllo. La nota del 5 maggio 2022 non ha modificato la base giuridica del rigetto, ma ha soltanto fornito chiarimenti senza contenuto provvedimentale. La decurtazione dell’incentivo è misura alternativa alla decadenza e non si applica quando venga semplicemente rigettata una singola RVC. Sentenza di primo grado confermata; spese del grado compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina i poteri di verifica e controllo del GSE sugli incentivi; non trasforma il rigetto di una singola RVC in un provvedimento di autotutela e, nei commi richiamati, la decurtazione riguarda ipotesi diverse dal rigetto della rendicontazione.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina di favore è di stretta interpretazione e riguarda i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti, non il rigetto ordinario di una richiesta di verifica e certificazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al rigetto della RVC, poiché tale atto non costituisce annullamento d’ufficio né provvedimento di secondo grado.

• art. 1 l. 241/1990

  È stato invocato dall’appellante in relazione ai principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa, ma la censura è stata respinta.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Richiamato nel quadro della disciplina dei certificati bianchi e dei requisiti per il riconoscimento dei risparmi energetici.

• art. 15, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Richiamato insieme all’art. 6 per la disciplina delle condizioni di accesso al meccanismo incentivante.

• art. 16 Linee guida EEN 9/2011

  Prevede che ogni RVC presentata dopo l’approvazione preliminare della PPPM sia sottoposta a un autonomo procedimento di valutazione dei risparmi conseguiti.

• art. 17 regolamento CE n. 800/2008

  Richiamato quale base della qualificazione dell’intervento come misura di risparmio energetico, subordinata alla presenza dell’addizionalità.

• art. 8 regolamento CE n. 800/2008

  Richiamato in relazione all’effetto di incentivazione richiesto dalla disciplina degli aiuti compatibili.

• artt. 2, 3, 41 e 97 Cost.

  Invocati per sostenere l’illegittimità costituzionale della disciplina, ma le questioni sono state ritenute infondate perché l’approvazione della PPPM non consolida un affidamento sull’ottenimento dei certificati bianchi.

Massime di principio

• Nel meccanismo dei certificati bianchi, l’addizionalità dei risparmi deve essere valutata anche sotto il profilo economico e di mercato: sono incentivabili soltanto gli interventi aggiuntivi rispetto a quelli che sarebbero stati comunque realizzati senza sostegno pubblico, mentre sono esclusi gli interventi già ordinari nel settore o imposti dalla normativa.
• L’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura costituisce soltanto il presupposto per accedere alla successiva fase di rendicontazione e non attribuisce il diritto all’ottenimento dei titoli di efficienza energetica; la successiva RVC è oggetto di autonoma istruttoria e può essere rigettata.
• Il rigetto di una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici è un atto ordinario di verifica e controllo, non un provvedimento di annullamento d’ufficio o di autotutela della precedente approvazione della PPPM; pertanto non è soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La valutazione dell’addizionalità dei risparmi effettuata dal GSE costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
• Le disposizioni di favore dell’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020 sono di stretta interpretazione e si riferiscono ai provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza da incentivi già riconosciuti, non al rigetto di una singola RVC.
• La decurtazione dell’incentivo, prevista come misura alternativa alla decadenza, non è applicabile quando il GSE rigetta una singola richiesta di verifica e certificazione senza che vi sia stata una precedente concessione dell’incentivo.

Come è indicizzato