Sentenza n. 7076/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società proprietaria aveva presentato una SCIA per trasformare locali interrati esistenti, con destinazione industriale, in parcheggi pertinenziali destinati a soddisfare le esigenze dell’attività commerciale sovrastante. Il Comune aveva qualificato l’intervento come ristrutturazione edilizia per mutamento di destinazione d’uso da industriale a commerciale, assoggettandolo al contributo di costruzione e alla previsione o monetizzazione degli standard; aveva inoltre inibito le SCIA, anche perché riteneva necessario un piano attuativo. In primo grado la società aveva impugnato la richiesta degli oneri e la prima inibitoria; con motivi aggiunti aveva chiesto l’accertamento della non debenza e la restituzione delle somme versate con riserva, nonché il risarcimento del danno da fermo cantiere. Il TAR aveva dichiarato improcedibili il ricorso principale e la domanda risarcitoria e accolto la domanda di restituzione. Il Comune ha appellato deducendo violazione o erronea applicazione dell’art. 188 della l.r. Toscana n. 65/2014 in relazione all’art. 17 del d.P.R. n. 380/2001: a suo avviso l’esenzione regionale per spazi di parcheggio e autorimesse pertinenziali non introduceva ipotesi ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla normativa nazionale. La società ha riproposto la censura secondo cui l’intervento non sarebbe riconducibile alla ristrutturazione edilizia e, quindi, non sarebbe assoggettabile al contributo di costruzione.

La decisione

L’appello del Comune è accolto. Il Consiglio di Stato ritiene che l’esenzione prevista dall’art. 188 della l.r. Toscana n. 65/2014 per gli spazi di parcheggio e le autorimesse pertinenziali nei centri abitati vada riferita ai parcheggi contemplati dalla disciplina nazionale, ossia alle dotazioni obbligatorie ai sensi dell’art. 41-sexies della l. n. 1150/1942 e ai parcheggi realizzati secondo la disciplina dell’art. 9 della l. n. 122/1989. Non vi rientrano i parcheggi di relazione funzionali all’insediamento o all’ampliamento di un’attività commerciale, per i quali la normativa nazionale non prevede l’esenzione. La censura riproposta dalla società è respinta: la trasformazione, mediante opere, di locali interrati industriali in parcheggi di relazione a destinazione commerciale costituisce mutamento d’uso tra categorie funzionalmente autonome e ristrutturazione edilizia; il mutamento comporta aggravio del carico urbanistico, richiede il titolo edilizio abilitativo indicato dalla disciplina applicabile ed è assoggettato al contributo di costruzione. In parziale riforma della sentenza del TAR, è respinto il primo ricorso per motivi aggiunti, con conseguente venir meno dell’accertamento di non debenza e della condanna alla restituzione. Le spese del doppio grado sono compensate.

Norme richiamate

• art. 188 l.r. Toscana 65/2014

  La disposizione regionale innanzi richiamata – ove si riferisce agli “spazi di parcheggio” – non può che riferirsi alla situazione contemplata dalla predetta norma nazionale.

  L’esenzione regionale per spazi di parcheggio e autorimesse pertinenziali è riferita alle ipotesi di parcheggio previste dalla disciplina nazionale e non estende l’esenzione ai parcheggi di relazione connessi a un’attività commerciale.

• art. 17 d.P.R. 380/2001

  Oltre che conforme al tenore della disposizione, tale conclusione appare in sintonia con il fatto che le disposizioni inerenti alla onerosità del contributo di costruzione, al pari di quelle contenenti deroghe o riduzioni dell’importo ordinariamente previsto, hanno natura di norme di principio e dunque la normativa regionale può, solo nell’ambito dei principi tracciati dal legislatore nazionale, prevedere ulteriori ipotesi di esenzione dal contributo (in tal senso, Corte Costituzionale, sentenza del 25/11/2020 n. 247).

  Le disposizioni sull’onerosità del contributo di costruzione e sulle relative esenzioni o riduzioni hanno natura di norme di principio; la legislazione regionale può prevedere ulteriori esenzioni soltanto entro i principi stabiliti dal legislatore nazionale.

• art. 11 l. 122/1989

  A livello nazionale, l’art. 11 della L. 122 del 1989 ha previsto che i parcheggi costituenti ai sensi dell’art. 41 sexies della L. 1150/1942 la dotazione minima delle nuove costruzioni così come quelli che posso essere realizzati in deroga agli strumenti urbanistici ai sensi dell’art. 9 comma 1, ancorché aventi natura privata, debbano essere assimilati alle opere di urbanizzazione anche ai fini della esenzione dal contributo previsto per tali categorie di opere dalla legislazione edilizia.

  Sono assimilati alle opere di urbanizzazione, anche ai fini dell’esenzione dal contributo, i parcheggi che costituiscono la dotazione minima delle nuove costruzioni e quelli realizzati in deroga agli strumenti urbanistici secondo la disciplina richiamata.

• art. 41-sexies l. 1150/1942

  La gratuità dei parcheggi, a livello nazionale, si riferisce alle sole aree destinate obbligatoriamente a parcheggio ai sensi dell’art.41 sexies l. n. 1150 del 1942, nonché ai parcheggi realizzati secondo la particolare disciplina di cui all’art.9 della c.d. legge Tognoli (cfr. Consiglio di Stato sez.IV, 15 giugno 2018, n. 3702).

  La gratuità riguarda le aree destinate obbligatoriamente a parcheggio ai sensi della norma, non i parcheggi di relazione richiesti per consentire l’insediamento o l’ampliamento di un’attività commerciale.

• art. 9 l. 122/1989

  La gratuità dei parcheggi, a livello nazionale, si riferisce alle sole aree destinate obbligatoriamente a parcheggio ai sensi dell’art.41 sexies l. n. 1150 del 1942, nonché ai parcheggi realizzati secondo la particolare disciplina di cui all’art.9 della c.d. legge Tognoli (cfr. Consiglio di Stato sez.IV, 15 giugno 2018, n. 3702).

  L’esenzione nazionale ricomprende anche i parcheggi realizzati secondo la disciplina speciale dell’art. 9 della legge Tognoli, ma non i parcheggi di relazione funzionali a un’attività commerciale.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Per giurisprudenza costante, per ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art.10, comma 1, lett. c) TUE deve intendersi ogni intervento edilizio, ivi incluso il mutamento di destinazione d’uso, che renda gli organismi edilizi in tutto o in parte diversi dai precedenti; in base al combinato disposto dell’art. 23 ter del TUE e dell’art. 99 LRT 65/2014, il mutamento di destinazione d’uso di un immobile tra categorie urbanisticamente differenti, anche solo funzionale, comporti pur sempre un aggravio di carico urbanistico e quindi necessiti di un titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire o SCIA alternativa allo stesso), con conseguente assoggettamento anche alla relativa contribuzione.

  La ristrutturazione edilizia comprende il mutamento d’uso che rende l’organismo edilizio, in tutto o in parte, diverso dal precedente; il passaggio tra categorie urbanistiche differenti, anche se funzionale, comporta aggravio del carico urbanistico e assoggettamento al titolo edilizio e alla contribuzione dovuta.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Per giurisprudenza costante, per ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art.10, comma 1, lett. c) TUE deve intendersi ogni intervento edilizio, ivi incluso il mutamento di destinazione d’uso, che renda gli organismi edilizi in tutto o in parte diversi dai precedenti; in base al combinato disposto dell’art. 23 ter del TUE e dell’art. 99 LRT 65/2014, il mutamento di destinazione d’uso di un immobile tra categorie urbanisticamente differenti, anche solo funzionale, comporti pur sempre un aggravio di carico urbanistico e quindi necessiti di un titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire o SCIA alternativa allo stesso), con conseguente assoggettamento anche alla relativa contribuzione.

  Il mutamento d’uso tra categorie urbanisticamente differenti, anche meramente funzionale, determina aggravio del carico urbanistico e richiede un titolo edilizio abilitativo, con conseguente contribuzione.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  Per giurisprudenza costante, per ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art.10, comma 1, lett. c) TUE deve intendersi ogni intervento edilizio, ivi incluso il mutamento di destinazione d’uso, che renda gli organismi edilizi in tutto o in parte diversi dai precedenti; in base al combinato disposto dell’art. 23 ter del TUE e dell’art. 99 LRT 65/2014, il mutamento di destinazione d’uso di un immobile tra categorie urbanisticamente differenti, anche solo funzionale, comporti pur sempre un aggravio di carico urbanistico e quindi necessiti di un titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire o SCIA alternativa allo stesso), con conseguente assoggettamento anche alla relativa contribuzione.

  Nel combinato disposto con l’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, la norma regionale conduce a considerare il mutamento d’uso tra categorie urbanisticamente differenti come fonte di aggravio del carico urbanistico e assoggettato a titolo edilizio e contribuzione.

Massime di principio

• L’esenzione dal contributo di costruzione per parcheggi pertinenziali prevista dalla legislazione regionale va interpretata entro i principi fissati dalla normativa nazionale e non può essere estesa ai parcheggi di relazione necessari all’insediamento o all’ampliamento di un’attività commerciale, se la disciplina nazionale non contempla per essi un’esenzione.
• La gratuità prevista dalla disciplina nazionale riguarda le aree destinate obbligatoriamente a parcheggio ai sensi dell’art. 41-sexies della l. 1150/1942 e i parcheggi realizzati secondo la disciplina dell’art. 9 della l. 122/1989; non si estende ai parcheggi di relazione funzionali a un’attività commerciale.
• Il mutamento, mediante opere, della destinazione d’uso di locali da una categoria urbanisticamente autonoma a un’altra costituisce ristrutturazione edilizia quando rende l’organismo edilizio, in tutto o in parte, diverso dal precedente; il mutamento tra categorie differenti comporta aggravio del carico urbanistico, richiede il titolo edilizio abilitativo previsto e comporta l’assoggettamento al contributo di costruzione.

Come è indicizzato