Sentenza n. 1895/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso un giudizio di ottemperanza per ottenere l'esatta esecuzione della sentenza n. 39/2023, passata in giudicato, con la quale il Tribunale di Milano aveva condannato il Ministero dell'Istruzione e del Merito a corrisponderle, per gli anni scolastici dal 2019/2020 al 2022/2023, l'importo complessivo di euro 2.000,00 mediante assegnazione della carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione dei docenti prevista dall'art. 1, comma 121, della legge n. 107/2015. La ricorrente ha chiesto l'ordine di esecuzione del giudicato, la condanna al pagamento di una penalità di mora ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., la nomina preventiva di un commissario ad acta e la condanna alle spese. Il Ministero si è costituito. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la genericità della procura alle liti: essa era stata redatta su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, recava la formula generica relativa al riconoscimento del diritto alla carta docenti e non indicava né il tribunale amministrativo competente né gli estremi della sentenza del giudice ordinario della cui esecuzione si chiedeva l'ottemperanza. La ricorrente non era comparsa alla camera di consiglio. La procura, inoltre, non poteva beneficiare dell'eccezione prevista per la procura apposta in calce o a margine del ricorso, perché la mera trasmissione telematica della copia informatica di una procura cartacea separata non rende di per sé specifica la procura né dimostra che essa preesistesse o fosse coeva alla redazione del ricorso. È stata altresì esclusa la sanabilità del vizio mediante rinnovazione della procura o mediante errore scusabile, non ricorrendo una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale valida e specifica. Ha ritenuto che, ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a., la procura debba indicare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria adita e gli altri elementi utili a identificare la controversia quando sia conferita su foglio separato dal ricorso. La procura esaminata, limitandosi a delegare il difensore per il riconoscimento del diritto alla carta docenti, non consentiva di individuare lo specifico giudizio di ottemperanza. Il Collegio ha precisato che la procura generica può essere valorizzata come procura speciale quando sia materialmente apposta in calce o a margine del ricorso, in ragione dell'unitarietà documentale; tale eccezione non opera, invece, per una procura cartacea separata successivamente acquisita in copia informatica nel fascicolo telematico. La carenza non è stata ritenuta sanabile ai sensi degli artt. 39, comma 1, c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a., poiché la sentenza dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 non aveva innovato il quadro normativo, ma aveva confermato uno degli orientamenti già esistenti, sicché la parte avrebbe potuto adottare la soluzione più prudente. Il rilievo d'ufficio non ha richiesto un avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a., poiché il difensore della ricorrente non era presente alla camera di consiglio e aveva implicitamente rinunciato al contraddittorio sulla questione. Le spese sono state compensate in ragione delle peculiarità e dell'andamento della controversia.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  Prevede la possibilità di chiedere una penalità di mora nell'ambito del giudizio di ottemperanza; la domanda non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 1, comma 121, l. 107/2015

  Costituisce la base normativa della carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione dei docenti, oggetto della condanna contenuta nel giudicato da eseguire.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È richiamato quale fondamento processuale della definizione in rito del giudizio mediante dichiarazione di inammissibilità.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Impone, in linea generale, di sottoporre al contraddittorio delle parti le questioni rilevate d'ufficio; secondo la sentenza, l'avviso non è necessario quando il difensore non sia presente in udienza o in camera di consiglio.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”.

  La procura speciale deve individuare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria adita e ogni altro elemento utile a identificare la controversia, soprattutto quando sia redatta su foglio separato.

• art. 8, comma 3, Allegato 1, d.P.C.S. 28 luglio 2021

  La procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce.

  La disposizione consente l'assimilazione telematica alla procura apposta in calce quanto alla formalità di collegamento documentale e all'autenticazione, ma non elimina la necessità che la procura separata contenga elementi esaustivi dell'oggetto della controversia né dimostra, da sola, la sua anteriorità o contestualità rispetto alla redazione del ricorso.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Sono richiamati per evidenziare la generale obbligatorietà della difesa tecnica nel processo amministrativo.

• artt. 39, comma 1, c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c.

  Il combinato disposto non consente, secondo il Collegio, di rinnovare o sanare la procura speciale mancante o invalida, poiché essa deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  L'errore scusabile presuppone obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte; l'istituto è eccezionale e non applicabile quando esistano orientamenti interpretativi tra i quali la parte avrebbe potuto scegliere adottando la condotta più prudente.

• art. 124 disposizioni di attuazione c.p.c.

  È richiamato per attestare il passaggio in giudicato della sentenza del Tribunale di Milano posta a fondamento dell'azione di ottemperanza.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale conferita su foglio separato dal ricorso deve contenere elementi sufficienti a identificare concretamente l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità giudiziaria adita; una formula generica riferita alla materia sostanziale non è sufficiente a conferire lo ius postulandi per uno specifico giudizio.
• La procura generica può essere considerata speciale quando sia materialmente apposta in calce o a margine del ricorso, perché l'unitarietà documentale consente di desumerne l'oggetto; la mera allegazione telematica, in copia informatica, di una procura cartacea separata al ricorso nativo digitale non produce automaticamente il medesimo effetto.
• La procura speciale deve preesistere o essere coeva alla redazione del ricorso; non è sufficiente che sia formata anteriormente alla notificazione o al deposito e la successiva congiunzione telematica di documenti distinti non dimostra tale anteriorità o contestualità.
• La mancanza o invalidità della procura speciale, requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, non è sanabile mediante rinnovazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 39 c.p.a. e dell'art. 182 c.p.c. quando il requisito non sussiste al momento della proposizione del ricorso.
• L'errore scusabile non è concedibile per la genericità della procura quando la disciplina e gli orientamenti giurisprudenziali offrivano parametri di riferimento, anche se divergenti: la scelta della soluzione meno prudente non integra obiettiva incertezza normativa né grave impedimento di fatto.
• L'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per le questioni rilevate d'ufficio non è necessario quando il difensore della parte non sia presente all'udienza o alla camera di consiglio, poiché tale assenza implica rinuncia al contraddittorio sulla questione.

Come è indicizzato