Sentenza n. 4084/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, ai sensi dell'art. 116 c.p.a., il diniego ministeriale fondato su plurime ragioni: il PAN conterrebbe informazioni attinenti alla sicurezza e all'ordine pubblico; la sua conoscenza potrebbe pregiudicare le relazioni internazionali; il documento afferirebbe alla formazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione; infine, riguarderebbe attività di polizia. Il ricorrente ha dedotto l'illegittimità del diniego e ha chiesto, in subordine, l'ostensione almeno parziale dei documenti. Il Ministero ha sostenuto l'esistenza sia di un divieto oggettivo, riferito alla natura del documento, sia di limiti derivanti dal contenuto del PAN, richiamando anche l'individuazione delle zone di frontiera e un parere del Ministero della Giustizia.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, ordinando al Ministero di consentire l'accesso almeno parziale al PAN, agli allegati e agli eventuali aggiornamenti entro 30 giorni dalla comunicazione amministrativa o dalla notificazione della sentenza, salve specifiche esigenze di oscuramento parziale. Il Collegio ha qualificato il PAN come documento complesso, con contenuto ricognitivo, programmatico-dispositivo e finanziario, riguardante dieci ambiti dell'attuazione europea in materia di asilo e migrazione. Ha escluso che il PAN rientri, per la sua natura complessiva, negli atti attinenti alla "formazione" di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione o programmazione: tale nozione riguarda gli atti preparatori in senso stretto, quali bozze, istruttorie, proposte e interlocuzioni tecniche o politiche riferite a uno specifico atto, non un documento autonomo e ampio volto anche a programmare futuri interventi amministrativi. Quanto ai limiti concernenti sicurezza, ordine pubblico, relazioni internazionali e attività di polizia, il TAR ha rilevato un difetto di motivazione, poiché il PAN contiene anche informazioni di diversa natura, tra cui la ricognizione della situazione migratoria, del quadro legislativo e delle pratiche amministrative interne. L'amministrazione non poteva limitarsi a richiamare le disposizioni ostative, ma doveva indicare puntualmente il concreto pregiudizio arrecato agli interessi protetti e valutare l'accesso parziale mediante oscuramento delle sole informazioni effettivamente sensibili. Le spese sono state compensate, con restituzione al ricorrente del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela giurisdizionale in materia di accesso.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'uso delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico

  Riconosce a chiunque il diritto di accedere ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, configurando l'accesso civico generalizzato.

• art. 5-bis, commi 1, 2, 3 e 5, d.lgs. 33/2013

  l'amministrazione procedente deve indicare quale sia il “concreto pregiudizio” che corrono tali interessi

  I limiti posti a tutela di interessi pubblici o privati richiedono la dimostrazione del concreto pregiudizio e il loro operare deve essere valutato anche in relazione al decorso del tempo; il limite riferito alle categorie documentali del comma 3 opera invece quando il documento rientra effettivamente in una di tali categorie.

• art. 24, comma 1, lettera c), l. 241/1990

  atti afferenti alla formazione di atti normativi, amministrativi generali e di pianificazione e programmazione

  La nozione di formazione riguarda gli atti preparatori in senso stretto riferiti agli atti indicati dalla norma, non un documento autonomo e composito che programma in termini ampi futuri interventi amministrativi.

• art. 13 l. 241/1990

  È richiamato dal TAR quale norma da leggere in parallelo all'art. 24, comma 1, lettera c), per la ratio relativa all'esclusione delle regole generali di partecipazione nei procedimenti diretti all'adozione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione.

• art. 5, comma 1, lettera a), D.M. 16 marzo 2022 del Ministero dell'Interno

  Non è applicabile al PAN nella parte in cui richiama il limite relativo alla formazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, poiché il PAN non è un atto preparatorio in senso stretto.

• art. 3 D.M. 415/1994

  Anche per i limiti riferiti all'attività di polizia l'amministrazione deve indicare puntualmente il concreto pregiudizio agli interessi protetti e non può limitarsi al richiamo della disposizione ostativa.

• art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 115/2002

  Il contributo unificato deve essere restituito al ricorrente, pur in presenza di compensazione delle spese di lite.

Massime di principio

• Nel giudizio sull'accesso civico generalizzato, il diniego fondato sui limiti posti a tutela di interessi pubblici o privati deve indicare puntualmente il concreto pregiudizio che l'ostensione arrecherebbe agli interessi protetti; il mero richiamo della disposizione normativa non è sufficiente.
• Quando il documento richiesto ha contenuto composito e contiene sia informazioni sensibili sia informazioni prive di profili ostensivi problematici, l'amministrazione deve valutare e motivare l'accesso parziale, oscurando soltanto le parti la cui divulgazione determinerebbe un concreto pregiudizio.
• La nozione di atti attinenti alla formazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione riguarda gli atti preparatori in senso stretto, quali bozze, istruttorie, proposte e interlocuzioni riferite a uno specifico atto; non comprende un documento autonomo e ampio che, pur programmando futuri interventi, abbia anche contenuto ricognitivo e finanziario.
• La qualificazione di un documento come attinente alla sicurezza pubblica, all'ordine pubblico, alle relazioni internazionali o all'attività di polizia non consente di negare automaticamente l'accesso civico generalizzato all'intero documento: occorre esaminare concretamente il contenuto e verificare la possibilità di ostensione parziale.
• L'accesso civico generalizzato, quale strumento di controllo diffuso sull'esercizio delle funzioni istituzionali e di partecipazione al dibattito pubblico, impone un'interpretazione dei limiti ostensivi coerente con il principio di massima accessibilità, senza pregiudicare la protezione concreta degli interessi pubblici qualificati.

Come è indicizzato