Sentenza n. 53/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'accertamento del diritto alla revisione ordinaria dei prezzi per gli anni 2019-2023 e alla revisione straordinaria per specifici servizi e annualità, oltre all'annullamento degli atti con cui l'Azienda sanitaria ha respinto le relative istanze e alla condanna al pagamento delle somme pretese. Ha dedotto: 1) violazione e falsa applicazione dell'accordo transattivo del 2011, dell'art. 83 del capitolato speciale e dell'art. 44 l. 724/1994, sostenendo che la revisione ordinaria dovesse essere calcolata automaticamente sulla base dell'indice ISTAT-FOI, senza necessità di dimostrare lo squilibrio economico-finanziario; 2) violazione del legittimo affidamento e della buona fede, in ragione della prassi amministrativa seguita fino al 2018; 3) eccesso di potere per illogicità, insufficienza istruttoria e contraddittorietà della motivazione, per avere l'Amministrazione subordinato la revisione alla prova dell'incidenza degli aumenti sui costi e sull'equilibrio contrattuale; 4) illegittimità del rigetto delle istanze di revisione straordinaria relative ai servizi di ristorazione, pulizia e sanificazione, trasporto e smaltimento rifiuti, lavanderia e ingegneria clinica, per metodologia di calcolo arbitraria e carenza motivazionale. L'Amministrazione ha eccepito la tardività delle pretese relative agli anni 2019 e 2020, ha negato l'automaticità della revisione e ha sostenuto la completezza dell'istruttoria e la correttezza dei calcoli.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso irricevibile, nella parte relativa alle annualità 2019 e 2020, poiché i dinieghi adottati nel 2020 non erano stati tempestivamente impugnati. La domanda di accertamento non poteva aggirare il termine decadenziale, essendo incompatibile con provvedimenti amministrativi ormai inoppugnabili. Per le annualità successive, il ricorso è stato respinto nel merito. Il giudice ha escluso che la clausola di revisione comporti un aggiornamento automatico del corrispettivo in misura pari alla variazione dell'indice ISTAT-FOI. La revisione presuppone la dimostrazione dell'aumento dei costi dei fattori produttivi, della sua concreta incidenza sull'esecuzione della commessa e del superamento dell'alea contrattuale, con conseguente squilibrio del sinallagma. L'Amministrazione aveva richiesto documentazione analitica, ma la ricorrente non aveva adeguatamente dimostrato l'incidenza degli incrementi sui singoli servizi e sull'utile. È stato respinto anche il motivo sul legittimo affidamento: la prassi precedente non genera affidamento tutelabile per il futuro, tanto più quando si tratti di una prassi incompatibile con la disciplina applicabile; inoltre, dal 2019 l'Amministrazione aveva richiesto la prova della maggiore onerosità. Quanto alla revisione straordinaria, il TAR ha rilevato che la documentazione prodotta era solo parzialmente riscontrata, non sempre coerente con quella presentata in sede amministrativa e non dimostrava l'inerenza delle voci di costo ai servizi interessati né l'incidenza ulteriore rispetto alla revisione ordinaria. La valutazione tecnico-discrezionale dell'Amministrazione non è risultata manifestamente incongrua o inattendibile. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 44 l. 724/1994

  Dal quinto anno successivo all’inizio di ciascun servizio, è ammessa la revisione annuale del prezzo offerto in sede di gara, secondo quanto espressamente previsto dall’art. 44 della legge n. 724 del 23/12/1994, in percentuale comunque parametrata su base ISTAT.

  La disposizione, richiamata dal capitolato, costituisce il quadro normativo della revisione prezzi e si sostituisce di diritto alle pattuizioni contrarie o mancanti; non comporta tuttavia un aggiornamento automatico del corrispettivo, poiché la revisione presuppone la verifica dello squilibrio contrattuale.

• art. 83 CSA

  La revisione viene applicata, su richiesta della Stazione appaltante o dell’Appaltatore mediante [...] la formula ivi precisata.

  La clausola disciplina la revisione annuale secondo una formula parametrata su base ISTAT, ma deve essere interpretata nel sistema della revisione prezzi, che richiede la previa verifica dei relativi presupposti sostanziali.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative alla revisione dei prezzi dei contratti pubblici, compreso il quantum debeatur e la condanna al pagamento delle somme dovute.

• art. 1372 c.c.

  Esprime il principio di vincolatività del contratto; la revisione prezzi non costituisce una deroga generalizzata e automatica all'immutabilità delle pattuizioni, ma uno strumento di gestione delle sopravvenienze significative.

• art. 1664 c.c.

  Pur non direttamente applicabile ai contratti pubblici, esprime il principio generale secondo cui la revisione nei contratti di durata presuppone circostanze imprevedibili e non neutralizza integralmente l'alea contrattuale.

• art. 231 d.lgs. 163/2006

  Richiamato nel quadro evolutivo della disciplina della revisione prezzi e della relativa giurisdizione.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Indicato quale disciplina successiva dell'istituto della revisione prezzi negli appalti pubblici.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  Indicato quale disciplina della revisione e modifica dei contratti pubblici nel periodo di applicazione del d.lgs. 50/2016.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  Indicato quale disciplina vigente della revisione prezzi nel nuovo codice dei contratti pubblici.

• art. 1 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente a fondamento della buona fede e del legittimo affidamento, ma ritenuto non idoneo a fondare un affidamento tutelabile su una prassi precedente non conforme alla disciplina applicabile.

Massime di principio

• La revisione prezzi nei contratti pubblici di durata non costituisce un meccanismo automatico di adeguamento del corrispettivo alla variazione degli indici ISTAT, ma uno strumento di gestione delle sopravvenienze che incidono significativamente sull'equilibrio contrattuale.
• L'appaltatore che richiede la revisione prezzi deve dimostrare sia l'aumento dei costi dei fattori produttivi sia la concreta incidenza di tali aumenti sulle specifiche prestazioni e il superamento dell'alea contrattuale, con conseguente squilibrio tra prestazione e controprestazione.
• La verifica dei presupposti per il riconoscimento della revisione prezzi costituisce una fase autoritativa tecnico-discrezionale, distinta dalla successiva determinazione del quantum; prima del riconoscimento della pretesa, l'appaltatore è titolare di un interesse legittimo e non può ottenere direttamente dal giudice l'accertamento del diritto sostanziale sostituendosi all'amministrazione.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla revisione dei prezzi degli appalti pubblici comprende sia l'an sia il quantum debeatur e consente anche la condanna al pagamento delle somme, salvo che la controversia riguardi esclusivamente l'adempimento di una prestazione già puntualmente determinata nel contratto.
• Una domanda di accertamento non può eludere il termine decadenziale per impugnare un provvedimento amministrativo ormai inoppugnabile quando l'accertamento richiesto sia incompatibile con gli effetti consolidati di tale provvedimento.
• La prassi amministrativa precedente non fonda un legittimo affidamento sulla sua futura reiterazione quando sia contraria alla disciplina applicabile o quando l'amministrazione abbia successivamente richiesto la dimostrazione analitica della maggiore onerosità.

Come è indicizzato