Sentenza n. 3904/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego di autorizzazione paesaggistica richiesta in via postuma per una costruzione composta da centrale termica, due servizi igienici e deposito, realizzata senza titolo in area sottoposta a vincolo paesaggistico e inclusa in una domanda di condono ai sensi della legge n. 47/1985. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo, da un lato, erroneamente applicato l’art. 51 della l.r. Puglia n. 56/1980 e, dall’altro, carente la motivazione del parere negativo della Soprintendenza, valorizzando una dichiarazione sostitutiva del legale rappresentante e una relazione tecnica secondo cui il complesso sarebbe stato realizzato prima dell’entrata in vigore della legge regionale vincolistica. Il Ministero ha appellato deducendo che la prova della data di realizzazione dell’abuso gravava sulla società e non era stata fornita mediante elementi concreti e inconfutabili. Ha inoltre contestato il difetto di motivazione ravvisato dal TAR, sostenendo che il diniego indicava adeguatamente la disciplina vincolistica e le ragioni paesaggistiche ostative alla regolarizzazione. La società ha eccepito l’inammissibilità, per violazione del divieto di nova in appello, delle deduzioni ministeriali sull’epoca di realizzazione dell’opera. Il Consiglio di Stato ha respinto tale eccezione, rilevando che il divieto di nova ex art. 104, comma 1, c.p.a. opera nei confronti dell’originario ricorrente che intenda ampliare il thema decidendum, non nei confronti delle altre parti. Nel merito, il Ministero ha anche prodotto documentazione istruttoria e aerofotogrammetrie, ma queste ultime sono state ritenute prive di riferimenti cronologici puntuali e non utili alla decisione.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto anzitutto che la questione della realizzazione dell’opera anteriormente all’entrata in vigore della l.r. Puglia n. 56/1980 fosse stata introdotta tardivamente dalla società nel giudizio di primo grado e costituisse un nuovo motivo, ormai precluso ai sensi degli artt. 29 e 43 c.p.a. Anche esaminando comunque il merito, il Collegio ha escluso che la società avesse fornito prova adeguata della data di ultimazione dell’opera: l’autodichiarazione del legale rappresentante, indicante il 1979, non era sufficiente da sola; la relazione tecnica si limitava a riferire genericamente che il complesso era stato iniziato nel 1974 e ultimato negli anni successivi; inoltre, nella domanda di condono del 1986, lo stesso dichiarante aveva indicato il 1982 quale anno di ultimazione, in contraddizione con l’autodichiarazione. Il giudice ha ribadito che l’onere della prova grava sull’autore dell’abuso e può trasferirsi sull’amministrazione solo dopo la deduzione di concreti elementi di riscontro. È stata altresì esclusa la sussistenza del difetto di motivazione del parere soprintendentizio: pur sintetico, esso indicava forma, dimensioni, ubicazione dell’opera, contrasto con l’art. 51, comma 1, lett. f), della l.r. Puglia n. 56/1980 e con le NTA del PUTT/P, nonché le ragioni paesaggistiche connesse alla fascia costiera, alla scogliera e all’assenza di ulteriori incrementi volumetrici. Il Collegio ha aggiunto che, anche qualora non fosse stato applicabile un vincolo di inedificabilità assoluta, la motivazione sarebbe stata sufficiente a rappresentare l’iter valutativo dell’autorità paesaggistica. Le spese del doppio grado sono state poste a carico della società e liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  il c.d. divieto dei nova in appello ... si applica solo all’originario ricorrente

  Il divieto di nuove domande, nuovi fatti costitutivi o ampliamenti del thema decidendum opera nei confronti dell’originario ricorrente e non impedisce alle altre parti di sviluppare in appello le proprie difese.

• artt. 29 e 43 c.p.a.

  La deduzione della realizzazione dell’opera anteriormente all’entrata in vigore della disciplina vincolistica è stata qualificata come nuovo motivo introdotto tardivamente nel giudizio di primo grado e pertanto precluso.

• art. 2697 c.c.

  L’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell’abuso edilizio grava su chi lo ha commesso; solo la deduzione di concreti elementi di riscontro può trasferire all’amministrazione l’onere della prova contraria.

• art. 51, comma 1, lett. f), l.r. Puglia n. 56/1980

  vincolo di inedificabilità assoluta entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo

  La disposizione è stata considerata quale disciplina vincolistica potenzialmente ostativa al condono e rilevante per la valutazione paesaggistica dell’opera.

• art. 33 l. n. 47/1985

  Il vincolo di inedificabilità assoluta previsto dalla disciplina regionale è stato ricondotto ai vincoli preclusivi al condono.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  La richiesta di autorizzazione paesaggistica postuma è stata esaminata nell’ambito della procedura di regolarizzazione dell’opera abusiva.

• art. 5.01 NTA del PUTT/P

  La disciplina urbanistico-paesaggistica regionale è stata richiamata quale ulteriore parametro di contrasto dell’intervento.

• art. 3.07.4 NTA del PUTT/Puglia

  La Soprintendenza ha richiamato la disposizione per motivare il contrasto dell’opera con le valenze paesistiche del contesto costiero.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo d’appello, il divieto di nova previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a. impedisce all’originario ricorrente di ampliare il thema decidendum mediante nuove domande, nuovi motivi o nuovi fatti costitutivi, ma non preclude alle altre parti di introdurre o sviluppare argomentazioni difensive non formulate nel primo grado.
• L’onere di provare che un’opera edilizia abusiva sia stata ultimata entro una determinata data grava sul soggetto che invoca tale circostanza per beneficiare del condono o per sottrarsi all’applicazione di un vincolo sopravvenuto. La prova deve fondarsi su elementi concreti, obiettivi e inconfutabili; una dichiarazione sostitutiva proveniente dallo stesso interessato non è sufficiente se non è corroborata da riscontri esterni.
• La prova della data di ultimazione di un abuso edilizio non può essere fornita mediante il mero rinvio a una relazione tecnica priva di elementi oggettivi e di una data specifica, né mediante una descrizione generica del periodo di realizzazione.
• Le dichiarazioni rese dal medesimo interessato in momenti diversi e indicanti date di ultimazione incompatibili tra loro compromettono l’attendibilità della prova e impediscono di ritenere dimostrata la data utile ai fini del condono.
• Il diniego paesaggistico è adeguatamente motivato quando, anche in forma sintetica, individua l’opera, ne descrive gli elementi rilevanti, indica le disposizioni vincolistiche applicate e illustra le ragioni del contrasto con le caratteristiche paesaggistiche del contesto, consentendo di ricostruire l’iter logico seguito dall’autorità di tutela.

Come è indicizzato