Sentenza n. 905/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la decadenza dalla concessione relativa a un'area golenale nel Parco del Delta del Po e la conseguente sospensione dell'attività di ristorazione. La concessione prevedeva un'area di interscambio bici/barca, percorsi pedonali e ciclabili, una tensostruttura stagionale amovibile, pontili e interventi di rinaturalizzazione. Il Comune aveva rilevato plurime difformità rispetto al progetto, al piano urbanistico attuativo e al disciplinare concessorio: sostituzione della tensostruttura stagionale con un manufatto stabile e chiuso lateralmente; realizzazione di un'insegna e mantenimento del relativo basamento in calcestruzzo armato sulla sommità arginale; trasformazione degli spazi esterni mediante ghiaia e stabilizzato, con accesso e sosta di autovetture; insufficienza delle piantumazioni; maggiore estensione dei pontili. I ricorrenti hanno sostenuto, quanto alla tensostruttura, che la rimozione della copertura originaria avrebbe ripristinato una struttura amovibile e che le chiusure laterali sarebbero rientrate nell'edilizia libera. Hanno dedotto, quanto all'insegna, il consolidamento della relativa SCIA, la rimozione dell'elemento metallico e l'irrilevanza dei plinti residui. Hanno negato la permanenza delle difformità relative agli spazi esterni e ai parcheggi, richiamando il divieto di accesso alle autovetture e la rimozione della ghiaia; contestato la genericità del rilievo sulle piantumazioni; sostenuto la conformità dei pontili dopo interventi di rimozione; escluso la gravità degli inadempimenti ai sensi delle linee guida regionali; dedotto l'incompetenza del responsabile del settore lavori pubblici, ritenendo necessario un previo atto di indirizzo consiliare o giuntale; invocato la proroga legislativa della concessione fino al 30 settembre 2027; e contestato l'ordinanza di sospensione dell'attività, sostenendo che fosse sufficiente la detenzione materiale dei locali e dell'area. Nel giudizio è stata disposta una verificazione, che ha confermato la permanenza di plurime difformità strutturali e funzionali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto attendibile e analitica la verificazione, svolta in contraddittorio, e ha escluso che le modifiche successive al provvedimento impugnato potessero eliminarne i presupposti. La tensostruttura è risultata stabilmente configurata come tettoia permanente, chiusa lateralmente e utilizzata come sala del ristorante, in contrasto con la struttura mobile stagionale prevista dal titolo; il regime di edilizia libera non può derogare alle specifiche prescrizioni concessorie, anche poste a tutela della sicurezza idraulica. È stata accertata la permanenza del basamento in calcestruzzo dell'insegna, quale trasformazione stabile del suolo non prevista dal progetto. Gli spazi esterni sono risultati conformati per l'accesso e la sosta delle autovetture, anziché per l'interscambio bici/barca e la fruizione ciclo-pedonale prevista. Le piantumazioni sono risultate rarefatte e non conformi al progetto, con permanenza di superfici stabilizzate nelle aree destinate a verde; la rinaturalizzazione costituiva una componente essenziale dell'intervento. Anche i pontili, alla data del provvedimento e secondo la verificazione, permanevano difformi per estensione. Il TAR ha affermato che la decadenza ex art. 47 cod. nav. non opera automaticamente, ma richiede una valutazione concreta della consistenza, imputabilità e incidenza dell'inadempimento sulla proficua prosecuzione del rapporto, secondo proporzionalità e non scarsa importanza. Nel caso concreto, la pluralità, persistenza e rilevanza delle difformità, la mancata integrale esecuzione dell'ordinanza di demolizione, l'alterazione dello scopo concessorio e il coinvolgimento di interessi pubblici quali sicurezza idraulica, tutela paesaggistica e ambientale e corretta fruizione del bene hanno giustificato la decadenza. È stata esclusa l'integrazione postuma della motivazione, poiché il provvedimento risultava autonomamente fondato sulle violazioni già contestate. È stata respinta la censura di incompetenza: la decadenza attiene alla gestione del rapporto concessorio e rientra nella competenza dirigenziale ex art. 107, comma 3, lett. f), d.lgs. 267/2000; gli artt. 42 e 48 riguardano invece atti fondamentali di indirizzo o programmazione. La questione della proroga è stata respinta sia perché, una volta intervenuta la legittima decadenza, il rapporto era estinto e l'istanza divenuta improcedibile, sia perché le proroghe automatiche delle concessioni demaniali turistico-ricreative devono essere disapplicate in quanto incompatibili con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE. È stata infine confermata la sospensione dell'attività di somministrazione: venuta meno la disponibilità giuridica dell'area e dei locali, non è sufficiente la mera detenzione materiale del bene. Le spese di lite sono state integralmente compensate; le spese di verificazione sono state poste a carico delle parti costituite in misura paritaria.

Norme richiamate

• art. 47 cod. nav.

  La decadenza dalla concessione demaniale per inadempimento non è automatica, ma richiede una valutazione concreta della consistenza e imputabilità dell'inadempimento e della sua incidenza sulla proficua prosecuzione del rapporto, secondo il criterio della non scarsa importanza e il principio di proporzionalità.

• art. 107, comma 3, lett. f), d.lgs. 267/2000

  Attribuisce ai dirigenti la competenza sui provvedimenti di concessione e su quelli conseguenti alla gestione dei rapporti concessori; vi rientra la dichiarazione di decadenza.

• artt. 42 e 48 d.lgs. 267/2000

  Riguardano gli atti fondamentali di indirizzo, disposizione o programmazione degli organi politici e non i provvedimenti applicativi e gestionali relativi a un rapporto concessorio già instaurato.

• art. 6, comma 1, lett. b-bis), d.P.R. 380/2001

  Il regime di edilizia libera non consente di derogare alle prescrizioni specifiche del titolo concessorio demaniale né alle misure poste a tutela della sicurezza idraulica dell'area.

• art. 3 l. 118/2022, come modificato dal d.l. 131/2024

  La disciplina nazionale sulla proroga delle concessioni demaniali non è stata applicata, in quanto incompatibile con il diritto dell'Unione secondo la ricostruzione accolta dal giudice.

• art. 49 TFUE

  È richiamato quale parametro di incompatibilità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali turistico-ricreative.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Impone, per autorizzazioni relative a risorse scarse, una procedura selettiva imparziale e trasparente e vieta il rinnovo automatico; la norma deve essere disapplicata rispetto alle disposizioni interne incompatibili.

• art. 12, comma 6-sexies, lett. a), d.l. 198/2022, convertito dalla l. 14/2023

  La proroga legislativa del termine delle concessioni fino al 31 dicembre 2024 è stata ritenuta inapplicabile perché incompatibile con il diritto dell'Unione.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1, d.l. 131/2024, convertito dalla l. 166/2024

  La proroga legislativa fino al 30 settembre 2027 è stata ritenuta inapplicabile per incompatibilità con il diritto dell'Unione.

• l.r. Veneto 29/2007

  Disciplina i titoli abilitativi per l'attività di somministrazione, ma non elimina la necessità della permanente disponibilità giuridica dell'area e dei locali e della regolarità dei luoghi.

Massime di principio

• La decadenza da una concessione demaniale per inadempimento agli obblighi del titolo non può essere disposta automaticamente: l'amministrazione deve valutare concretamente consistenza, imputabilità e incidenza dell'inadempimento sulla prosecuzione del rapporto, verificando la non scarsa importanza della violazione e rispettando il principio di proporzionalità.
• Nel valutare la gravità dell'inadempimento concessorio, le difformità devono essere considerate anche unitariamente quando incidono su elementi qualificanti del progetto, sullo scopo della concessione, sulla sicurezza del bene e sugli interessi ambientali, paesaggistici e idraulici tutelati.
• Il regime edilizio applicabile a una determinata opera, compresa l'eventuale edilizia libera, non autorizza un uso del bene demaniale difforme dalle prescrizioni del titolo concessorio, del disciplinare e del progetto assentito.
• La decadenza dalla concessione demaniale rientra nella gestione del rapporto concessorio e, ai sensi dell'art. 107, comma 3, lett. f), d.lgs. 267/2000, spetta alla dirigenza comunale; non è necessario un previo atto di indirizzo del Consiglio o della Giunta quando non si tratti di un atto fondamentale di programmazione o disposizione.
• Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali turistico-ricreative previste dalla legislazione nazionale devono essere disapplicate quando incompatibili con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, che impone una procedura selettiva imparziale e trasparente per l'assegnazione di risorse scarse.
• La prosecuzione di un'attività di somministrazione esercitata su area demaniale presuppone, per tutta la durata dell'attività, la disponibilità giuridica del bene e la regolarità del titolo che ne abilita l'uso; la mera detenzione materiale dei locali non è sufficiente.

Come è indicizzato