Sentenza n. 1883/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato l'ordinanza del 4 febbraio 2022, notificata l'11 febbraio 2022, che ingiungeva entro novanta giorni la rimessa in pristino delle opere. Hanno dedotto: 1) che i lavori relativi a lucernari e terrazza erano stati avviati dopo il parere favorevole della Soprintendenza e che tale parere avrebbe avuto efficacia sostanzialmente decisoria, rendendo meramente formale l'autorizzazione paesaggistica comunale; 2) che il recupero della soffitta avrebbe dovuto essere qualificato come risanamento conservativo o recupero abitativo di sottotetto secondo la disciplina regionale toscana, con conseguente assoggettamento a SCIA e possibilità di derogare ai requisiti igienico-sanitari ordinari; 3) che, così qualificato l'intervento, non sarebbe stata applicabile la demolizione ex art. 33 d.P.R. 380/2001, ma la sanzione pecuniaria regionale; 4) che il Comune avrebbe omesso di acquisire il parere obbligatorio e vincolante della Soprintendenza sulla sanzione, e che la richiesta del 17 marzo 2020 non poteva ritenersi inefficace per la sospensione dei termini emergenziale; 5) che non era stata adeguatamente valutata l'impossibilità di demolire senza pregiudizio per le parti legittime dell'edificio, documentata da perizia; 6) che la parziale ripristinabilità sarebbe stata incompatibile con il carattere unitario e inscindibile dell'intervento. È stata inoltre chiesta una verificazione tecnica e, in subordine, l'accertamento dell'obbligo di attivare il subprocedimento per la sanzione pecuniaria alternativa. All'udienza i ricorrenti hanno chiesto il rinvio per poter proporre motivi aggiunti contro la successiva declaratoria di inefficacia di una SCIA in sanatoria.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio: l'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. ammette il rinvio solo in casi eccezionali, e l'eventuale impugnazione del diniego di sanatoria era ancora potenziale e priva di connessione necessaria con il giudizio sull'ordinanza repressiva. Nel merito, ha respinto tutti i motivi e l'istanza istruttoria. Il parere favorevole della Soprintendenza riguardava quattro lucernari, una terrazza a tasca e la risistemazione di un abbaino, mentre le opere effettivamente eseguite comprendevano cinque lucernari e la trasformazione dell'intera soffitta in unità abitativa autonoma, con frazionamento: il parere non poteva quindi legittimare opere difformi. Inoltre, il parere soprintendentizio non sostituisce l'autorizzazione paesaggistica conclusiva dell'autorità locale, che conserva la propria funzione di cogestione del vincolo. La disciplina regionale sul recupero abitativo dei sottotetti non era applicabile perché l'intervento aveva aumentato il numero delle unità immobiliari; neppure risultavano rispettati i requisiti igienico-sanitari derogatori, comprese le altezze minime previste dalla legge regionale. Era dunque corretta la qualificazione dell'intervento come abusivo e l'applicazione della sanzione ripristinatoria ex art. 33 d.P.R. 380/2001. Quanto al parere della Soprintendenza sulla sanzione, la sospensione emergenziale aveva sospeso i termini, non arrestato i procedimenti; cessata la sospensione, era decorso il termine previsto dall'art. 33, comma 4, per provvedere anche in assenza del parere. Il potere repressivo è vincolato e, nel caso concreto, la Soprintendenza non aveva ritenuto necessario il confronto richiesto. La censura sulla fiscalizzazione è stata respinta perché il Comune aveva esaminato la perizia, rilevandone carenze formali e sostanziali; tale valutazione è eventuale e successiva, rimessa alla fase esecutiva e richiede una specifica e tempestiva allegazione tecnica. La contestazione sulla parzialità del ripristino è stata respinta: l'applicazione unitaria del criterio invocato dai ricorrenti avrebbe potuto estendere il ripristino anche a opere legittimate dalla precedente SCIA del 2016. La verificazione è stata negata perché le questioni indicate riguardavano qualificazioni e applicazioni giuridiche, non accertamenti fattuali bisognosi di competenze tecniche. Ricorso respinto; spese a carico dei ricorrenti, liquidate in euro 2.000 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Tale norma – espressione di una finalità acceleratoria della durata dei processi di cui costituisce indice altresì l’art. 16 delle disposizioni di attuazione del codice del processo amministrativo, secondo cui “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del presidente del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa previa delibera dello stesso Consiglio, sono adottate, […], misure straordinarie per la riduzione dell'arretrato e per l'incentivazione della produttività” – impone di valutare con estremo rigore le ipotesi in cui è consentito al Collegio rinviare la trattazione nel merito di una causa.

  Il rinvio della trattazione è ammesso soltanto in casi eccezionali, da valutare rigorosamente; l'eventuale intenzione di impugnare un atto sopravvenuto, senza connessione necessaria con il giudizio pendente, non integra di per sé un caso eccezionale.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Opinare diversamente condurrebbe, infatti, a derubricare del tutto il potere dell’amministrazione locale di cogestire il vincolo paesaggistico svilendo la sostanza di atto complesso sottesa all’autorizzazione paesaggistica.

  Il parere della Soprintendenza, anche quando esprime una valutazione di merito e sia immediatamente impugnabile, non sostituisce l'autorizzazione paesaggistica conclusiva dell'amministrazione competente: l'autorizzazione conserva natura di atto complesso e presuppone la cogestione del vincolo.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Pertanto, del tutto correttamente il Comune di Firenze ha sussunto l’intervento sotto il paradigma normativo dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 esigendo la demolizione delle opere realizzate in assenza di titolo ed in contrasto con la normativa vigente, con conseguente infondatezza anche del terzo mezzo di censura, l’applicazione della sanzione ripristinatoria discendendo inevitabilmente dalla anzidetta qualificazione delle opere.

  Quando le opere sono realizzate in assenza di titolo e in contrasto con la disciplina vigente, e non ricorrono i presupposti per una diversa qualificazione dell'intervento, l'art. 33 consente di ingiungere il ripristino; la sanzione ripristinatoria discende dalla qualificazione giuridica delle opere.

• art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Nondimeno, una volta cessata la causa di sospensione sopra indicata, il termine concesso dalla norma da ultimo citata all’amministrazione locale per provvedere anche in assenza del parere soprintendentizio era ampiamente decorso allorché, col provvedimento impugnato, veniva comminata la sanzione demolitoria

  Decorso il termine previsto dall'art. 33, comma 4, anche tenuto conto della sospensione emergenziale dei termini, l'amministrazione locale può adottare la sanzione demolitoria anche in assenza del parere soprintendentizio.

• art. 103 d.l. 18/2020, convertito con l. 27/2020

  In primo luogo, è privo di pregio l’argomento secondo cui l’art. 103 del d.l. n. 18/2020 abbia imposto alle amministrazioni il completo arresto di tutti i procedimenti pendenti alla data del 23 febbraio 2020, essendosi esso limitato a disporre la sospensione di tutti i termini procedurali ed imponendo di non tener conto del periodo compreso tra quella data ed il 15 maggio 2020, sicché non può convenirsi con l’argomento, sostenuto dai ricorrenti, secondo cui la richiesta di parere inviata alla Soprintendenza il 17 marzo 2020 fosse tamquam non esset

  La disciplina emergenziale ha sospeso i termini procedimentali nel periodo indicato, ma non ha determinato l'arresto o l'inefficacia degli atti compiuti nei procedimenti pendenti.

• art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001

  In tema di repressione degli abusi edilizi, l'ordine di demolizione adottato ai sensi dell'art. 33, comma 1, D.P.R. n. 380/2001 ha natura vincolata ed è legittimo sulla sola base dell'accertamento dell'abusività dell'opera, senza che l'Amministrazione sia tenuta a svolgere e motivare, in sede genetica del provvedimento, il "motivato accertamento" di cui al comma 2 (c.d. fiscalizzazione dell'abuso), trattandosi di valutazione eventuale e successiva, rimessa alla fase esecutiva e attivabile solo a fronte di specifica e tempestiva allegazione tecnica del privato

  La verifica circa la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria alternativa non è necessaria nella fase di adozione dell'ordine di demolizione; è eventuale, successiva e rimessa alla fase esecutiva, e presuppone una specifica e tempestiva allegazione tecnica del privato.

Massime di principio

• Il parere favorevole della Soprintendenza reso nel procedimento paesaggistico non sostituisce l'autorizzazione paesaggistica conclusiva dell'autorità competente; inoltre, esso non legittima opere che, per consistenza o caratteristiche, siano difformi da quelle sottoposte al suo esame.
• La disciplina regionale di recupero abitativo dei sottotetti non si applica quando l'intervento determina un aumento del numero delle unità immobiliari; in tale ipotesi non è possibile invocare, in base a quella disciplina, le deroghe ai requisiti igienico-sanitari.
• L'ordine di demolizione ex art. 33, comma 1, d.P.R. 380/2001 è vincolato e può fondarsi sull'accertamento dell'abusività dell'opera; l'amministrazione non deve svolgere già nella fase genetica la valutazione sulla fiscalizzazione prevista dal comma 2, che è eventuale e successiva e richiede una specifica e tempestiva allegazione tecnica del privato.
• La sospensione emergenziale dei termini procedimentali non equivale all'arresto dei procedimenti né rende inefficaci gli atti compiuti; una volta cessata la sospensione, il termine per acquisire il parere previsto dall'art. 33, comma 4, può decorrere fino a consentire all'amministrazione di provvedere anche in assenza del parere.
• La verificazione non è ammissibile per risolvere questioni di qualificazione giuridica delle opere o di interpretazione e applicazione della normativa, quando non occorrono accertamenti fattuali o valutazioni che richiedano specifiche competenze tecniche.
• Il rinvio della trattazione è consentito solo in casi eccezionali; la prospettata impugnazione di un successivo diniego di sanatoria non giustifica il rinvio quando tale controversia è eventuale e non sussiste una connessione necessaria con il giudizio sull'ordine repressivo.

Come è indicizzato