Sentenza n. 1089/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR nella parte in cui aveva escluso che la deliberazione comunale n. 79 del 2024, recante la dismissione della partecipazione in Cap Holding, violasse o eludesse il giudicato formatosi sull'annullamento della precedente deliberazione n. 55 del 2017. Con il primo motivo sosteneva che il Comune avesse reiterato la medesima decisione e motivazione già annullata, deducendo inoltre che i riferimenti alla cessione delle reti di adduzione, all'autonomo approvvigionamento mediante pozzi e al regime proprietario delle reti costituissero una motivazione postuma. Con il secondo motivo deduceva l'incompatibilità della dismissione con l'assetto organizzativo del servizio idrico delineato dagli ATO della Città metropolitana di Milano e della Provincia di Monza e Brianza. Con il terzo motivo sosteneva che il giudicato avesse escluso in radice la possibilità per il Comune di dismettere la partecipazione, in ragione degli impegni assunti nell'ambito della gestione del servizio idrico. Il Comune chiedeva il rigetto, sostenendo che la nuova deliberazione fosse fondata su presupposti diversi e che Cap Holding non svolgesse il servizio di grossista direttamente in favore del Comune. L'Ufficio d'Ambito della Città metropolitana di Milano si costituiva ad adiuvandum chiedendo l'accoglimento dell'appello.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha rilevato che la deliberazione del 2024 contiene motivazioni diverse e più ampie rispetto a quelle della precedente deliberazione del 2017, sicché non può essere qualificata come mera reiterazione della motivazione già annullata. Le contestazioni relative alla cessione delle reti, all'approvvigionamento mediante pozzi e alla proprietà delle infrastrutture attengono alla legittimità autonoma della nuova deliberazione e alla pretesa integrazione postuma della motivazione, questioni estranee al giudizio di ottemperanza e riservate al giudizio di legittimità pendente davanti al TAR. Il giudicato formatosi sull'annullamento della deliberazione del 2017 riguardava i vizi concretamente dedotti e accertati, vale a dire il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione della disciplina di settore sugli affidamenti diretti del servizio idrico; non si estendeva, invece, all'affermazione incidentale secondo cui il Comune non avrebbe potuto dismettere la partecipazione. Tale affermazione, non necessaria alla decisione, aveva natura di obiter dictum e non era coperta da giudicato. In caso di annullamento per difetto di motivazione, l'amministrazione conserva un ampio spazio per il riesercizio della funzione valutativa. La nuova decisione integra violazione o elusione del giudicato soltanto se manifesta uno sviamento diretto ad aggirare prescrizioni puntuali del giudicato; altrimenti, eventuali nuovi vizi devono essere fatti valere con un'autonoma azione di annullamento. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 175/2016

  le amministrazioni pubbliche effettuano annualmente, con proprio provvedimento, un'analisi dell’assetto complessivo delle società in cui detengono partecipazioni, predisponendo, ove ricorrano i presupposti di cui al comma 2, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione

  La norma individua i presupposti per la razionalizzazione, anche mediante cessione, delle partecipazioni pubbliche, tra cui la partecipazione in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle di altre società partecipate.

• art. 20, comma 2, lett. a), d.lgs. 175/2016

  partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4

  Costituisce presupposto per l'adozione dei piani di razionalizzazione la detenzione di partecipazioni non riconducibili alle categorie ammesse dall'articolo 4 del testo unico.

• art. 20, comma 2, lett. c), d.lgs. 175/2016

  partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali

  La disposizione consente di considerare, ai fini della razionalizzazione, la sovrapposizione o analogia delle attività svolte da società partecipate o enti pubblici strumentali.

• art. 4, comma 1, d.lgs. 175/2016

  attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali

  La partecipazione pubblica è soggetta a razionalizzazione quando riguarda società aventi per oggetto attività non strettamente necessarie alle finalità istituzionali dell'ente.

• art. 16 d.lgs. 175/2016

  È richiamato quale parte della disciplina sugli affidamenti diretti mediante società in house del servizio pubblico.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  È richiamato quale norma di settore sugli affidamenti diretti della gestione del servizio idrico integrato.

• art. 47, comma 2, l.r. Lombardia 26/2003

  È richiamato quale base normativa per la disciplina degli interambiti e della gestione coordinata delle infrastrutture del servizio idrico.

• art. 8 c.p.a.

  Il TAR aveva richiamato la possibilità di conoscere incidentalmente questioni concernenti diritti soggettivi, ma il Consiglio di Stato ha delimitato il giudizio di ottemperanza alla verifica della violazione o elusione del giudicato.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• I limiti oggettivi del giudicato amministrativo di annullamento si determinano in relazione alla domanda proposta, ai vizi dedotti e ai vizi effettivamente accertati dal giudice; non vi rientrano, di regola, affermazioni incidentali non necessarie alla decisione, aventi natura di obiter dictum.
• Quando un provvedimento amministrativo è annullato per difetto di istruttoria o di motivazione, l'amministrazione conserva un ampio margine per riesercitare il potere e adottare una nuova determinazione, purché elimini il vizio accertato e non aggiri prescrizioni puntuali contenute nel giudicato.
• Nel giudizio di ottemperanza, la violazione o elusione del giudicato ricorre quando l'attività amministrativa asseritamente esecutiva sia caratterizzata da uno sviamento manifesto e diretto ad aggirare il contenuto precettivo della decisione; eventuali nuove illegittimità autonome devono essere dedotte con l'ordinaria azione di annullamento.
• La questione relativa alla motivazione postuma e alla correttezza dei nuovi presupposti fattuali posti a fondamento di un provvedimento successivo riguarda la legittimità autonoma dell'atto e non può essere esaminata nel giudizio di ottemperanza, se non nei limiti in cui integri effettiva violazione o elusione del giudicato.

Come è indicizzato