Corte di giustizia, Sentenza C-305/18

Gerarchia dei rifiuti e valutazione ambientale strategica degli impianti di incenerimento

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio in una controversia promossa da associazioni ambientaliste contro un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri italiano relativo alla capacità di trattamento degli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani e assimilati. La Corte è chiamata a interpretare la direttiva 2008/98/CE sui rifiuti e la direttiva 2001/42/CE sulla valutazione ambientale di piani e programmi.

Fatti e procedimento principale

Le ricorrenti nel procedimento principale chiedevano l’annullamento del decreto del 10 agosto 2016, adottato in attuazione dell’articolo 35, comma 1, del decreto-legge n. 133/2014. Il decreto individua la capacità complessiva nazionale di trattamento degli inceneritori esistenti o autorizzati e il fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione o il potenziamento di nuovi impianti, qualificandoli come infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale.

Le associazioni contestavano, da un lato, la compatibilità di tale scelta con il principio della gerarchia dei rifiuti e con la tutela della salute e dell’ambiente; dall’altro, lamentavano l’assenza di una preventiva valutazione ambientale strategica.

Normativa rilevante

La Corte richiama, per la direttiva 2008/98/CE:

• l’articolo 4, che stabilisce la gerarchia dei rifiuti come ordine di priorità tra prevenzione, riutilizzo, riciclaggio, recupero e smaltimento;
• l’articolo 13, che impone agli Stati membri di garantire una gestione dei rifiuti senza danni per la salute umana e senza pregiudizio per l’ambiente;
• i considerando 6, 8, 28 e 31, che valorizzano il recupero, il riciclaggio e il miglior risultato ambientale complessivo.

Per la direttiva 2001/42/CE, risultano centrali:

• l’articolo 2, lettera a), sulla nozione di "piani e programmi";
• l’articolo 3, paragrafi 1 e 2, lettera a), sull’obbligo di valutazione ambientale per i piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente;
• l’articolo 4, paragrafo 1, sulla tempistica della valutazione;
• l’articolo 6, paragrafo 2, sulle consultazioni pubbliche.

Sulle prime due questioni: gerarchia dei rifiuti e inceneritori strategici

La Corte ricorda che la gerarchia dei rifiuti dell’articolo 4 non impone agli Stati membri una soluzione unica e rigida, ma lascia un margine di discrezionalità nell’attuazione della normativa e della politica di gestione dei rifiuti. L’articolo 13, pur non precisando nel dettaglio le misure da adottare, vincola gli Stati membri all’obiettivo di una gestione dei rifiuti sicura per la salute e per l’ambiente.

In questo quadro, la qualificazione degli inceneritori come infrastrutture strategiche non significa automaticamente attribuire priorità all’incenerimento rispetto a prevenzione, riutilizzo o riciclaggio. Secondo la Corte, tale qualificazione è finalizzata a semplificare e facilitare le procedure autorizzative per colmare lacune della rete nazionale di gestione dei rifiuti, senza che ciò implichi una deroga alla gerarchia delle opzioni di trattamento.

La Corte precisa però che la normativa nazionale resta ammissibile solo se compatibile con le altre disposizioni della direttiva 2008/98/CE che impongono obblighi più specifici.

Sulla terza questione: nozione di piani e programmi e VAS

La Corte osserva che la disciplina nazionale in esame, composta da una base legislativa e da un decreto attuativo, individua un aumento della capacità di incenerimento degli impianti esistenti e la localizzazione di nuovi impianti, fissando scelte strategiche nel settore della gestione dei rifiuti. Essa può quindi rientrare nella nozione di "piani e programmi" dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE, purché sia prevista da disposizioni legislative o regolamentari e definisca il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti.

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui sono rilevanti gli atti che fissano un insieme significativo di criteri e modalità per l’autorizzazione di progetti suscettibili di impatti ambientali rilevanti. Il carattere astratto o programmatorio dell’atto non ne esclude l’assoggettamento alla direttiva VAS.

Poiché gli impianti di incenerimento e le loro estensioni rientrano nei progetti contemplati dalla direttiva 2011/92/UE sulla VIA, e poiché la programmazione nazionale può incidere significativamente sull’ambiente, la Corte conclude che la disciplina va sottoposta a valutazione ambientale preventiva, se il giudice nazionale accerta tali presupposti.

Dispositivo e principi affermati

La Corte risponde che:

• il principio della gerarchia dei rifiuti non osta alla qualificazione degli inceneritori come infrastrutture strategiche nazionali, purché restino rispettati gli altri obblighi specifici della direttiva 2008/98/CE;
• una normativa nazionale che aumenti la capacità degli inceneritori esistenti e preveda nuovi impianti può costituire un piano o programma ai sensi della direttiva 2001/42/CE e, se idonea a produrre effetti significativi sull’ambiente, deve essere preceduta da una valutazione ambientale.

La verifica concreta sull’idoneità della disciplina a rientrare nella direttiva VAS e sugli effetti ambientali significativi è rimessa al giudice del rinvio.