Corte di giustizia, Sentenza C-9/17

Sistema di consulenza agricola e nozione di appalto pubblico

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema finlandese) nell’ambito di una controversia tra la sig.ra Maria Tirkkonen e il Maaseutuvirasto. Oggetto del giudizio è la qualificazione, ai sensi della direttiva 2004/18/CE, del sistema finlandese di consulenza alle aziende agricole "Neuvo 2020".

Fatti e procedimento principale

L’Agenzia aveva pubblicato un bando per selezionare consulenti da inserire nel sistema di consulenza agricola per il periodo 1 gennaio 2015 - 31 dicembre 2020. Il bando era corredato da un progetto di accordo quadro e prevedeva che potessero essere ammessi tutti gli operatori economici che soddisfacevano determinati requisiti di idoneità e superavano un esame previsto negli allegati. La sig.ra Tirkkonen era stata esclusa perché non aveva compilato correttamente il modulo, in particolare non aveva barrato la casella relativa all’accettazione del modello di accordo quadro.

La ricorrente sosteneva che si trattasse non di un appalto pubblico, ma di un regime di approvazione aperto, e che dunque dovesse essere autorizzata a completare la propria offerta. Dopo il rigetto del ricorso dinanzi al markkinaoikeus, la questione è giunta alla Corte amministrativa suprema, che ha sospeso il giudizio e ha chiesto chiarimenti sulla portata dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2004/18.

Normativa rilevante

La Corte richiama in primo luogo la definizione di appalto pubblico contenuta nell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2004/18/CE, nonché la nozione di accordo quadro dell’articolo 1, paragrafo 5, e le regole dell’articolo 32, paragrafi 2 e 4, sulla conclusione e sull’esecuzione degli accordi quadro.

Richiama inoltre la disciplina settoriale dei servizi di consulenza agricola prevista dal regolamento (UE) n. 1305/2013, in particolare l’articolo 15, paragrafo 3, e dal regolamento (UE) n. 1306/2013, articoli 12, paragrafo 1, e 13, paragrafo 1, oltre all’articolo 7 del regolamento di esecuzione (UE) n. 808/2014, che rinvia alle norme sugli appalti pubblici per gli inviti a presentare proposte.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se un sistema di convenzioni mediante il quale un ente pubblico intende acquisire servizi per un periodo limitato, selezionando tutti gli operatori che soddisfano i requisiti indicati nel bando e superano un esame, ma senza ammettere nuovi operatori nel periodo di validità, debba essere qualificato come appalto pubblico.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la finalità della direttiva 2004/18 è prevenire il rischio di favoritismi verso operatori nazionali, rischio strettamente connesso all’esistenza di un’esclusiva attribuita a seguito della scelta di un’offerta o, nel caso di accordi quadro, di alcune offerte tra più offerte.

L’elemento decisivo è quindi la selezione di un’offerta, e dunque di un aggiudicatario. Nel caso di specie, l’Agenzia non effettuava alcuna comparazione tra offerte accettabili: si limitava a controllare che i candidati soddisfacessero i requisiti qualitativi e superassero l’esame. Di conseguenza, non vi era alcuna scelta tra offerte concorrenti né individuazione di un aggiudicatario esclusivo.

La Corte precisa che la circostanza per cui il sistema non resti aperto in modo permanente a nuovi operatori non è determinante. Ciò che conta è l’assenza di criteri di aggiudicazione destinati a confrontare e classificare le offerte. In mancanza di questo elemento, il sistema non rientra nella nozione di appalto pubblico.

La Corte distingue anche il caso da quello deciso nella sentenza Falk Pharma, ribadendo però che, pur se la chiusura del sistema nel tempo può differenziarlo da quel precedente, essa non basta a trasformare il meccanismo in appalto pubblico. Viene inoltre richiamata la giurisprudenza Beentjes e Lianakis per affermare che i criteri di idoneità degli operatori non possono essere confusi con i criteri di aggiudicazione; è citata anche Ambisig, precisando però che quel precedente riguardava un’effettiva comparazione fra offerte accettabili.

Decisione

La Corte risponde che un sistema di consulenza alle aziende agricole come quello in causa non costituisce un appalto pubblico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2004/18/CE, anche se nessun nuovo operatore può essere ammesso durante il periodo di validità limitata del sistema.

Principio affermato

Ai fini della direttiva 2004/18/CE, la qualificazione di appalto pubblico presuppone la scelta di un’offerta tra offerte concorrenti e l’attribuzione di un’esclusiva; non basta un sistema di ammissione fondato su requisiti di idoneità, anche se chiuso a nuovi ingressi per la durata del programma.