Sentenza n. 728/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego di concessioni di occupazione di suolo pubblico relative a due aree a servizio del locale. La prima area era collocata a meno di cinque metri dall’intersezione stradale; la seconda, situata presso un diverso civico, poteva essere raggiunta dagli avventori e dal personale soltanto attraversando Vicolo del Cinque. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 12, comma 3, della DAC n. 21/2021, nonché difetto di istruttoria, motivazione ed erroneità dei presupposti, sostenendo che Vicolo del Cinque fosse una zona pedonale e non una carreggiata, con conseguente applicazione della lettera i), anziché della lettera j), della disposizione regolamentare. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990: secondo l’appellante, il precedente assenso all’occupazione avrebbe costituito un titolo concessorio da annullare in autotutela, sicché il diniego intervenuto dopo circa quattro anni avrebbe dovuto rispettare i presupposti e i limiti dell’annullamento d’ufficio. Con il terzo motivo è stata dedotta la lesione del legittimo affidamento, in ragione del precedente assenso o della tolleranza dell’occupazione e del ritardo dell’amministrazione nell’esaminare le istanze.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Quanto alla prima censura, il Consiglio di Stato ha ritenuto applicabile l’art. 12, comma 3, lettera j), della DAC n. 21/2021, poiché l’area richiesta poteva essere raggiunta soltanto attraversando Vicolo del Cinque. La qualificazione della strada come area pedonale non escludeva la presenza di una carreggiata rilevante ai fini della norma, poiché nel tratto interessato circolavano, seppure con intensità ridotta, mezzi di soccorso, veicoli con contrassegno per persone con disabilità, veicoli per carico e scarico o diretti alle aree interne e residenti, nonché mezzi elettrici e biciclette. La strada era quindi carrabile a tutti gli effetti e la concessione non poteva essere rilasciata quando l’occupazione imponesse l’attraversamento della carreggiata da parte di personale o avventori. È stato inoltre ritenuto legittimo il diniego relativo all’altra area, collocata a meno di cinque metri dall’intersezione: il divieto di occupazione presso le intersezioni e nei relativi triangoli di visibilità tutela la sicurezza della circolazione e si applica a qualsiasi occupazione della sede stradale idonea a ridurre la visibilità, non soltanto alla sosta dei veicoli. Quanto alla seconda censura, il giudice ha qualificato l’occupazione emergenziale come oggetto di una concessione di suolo pubblico rilasciata in forma semplificata, e non come SCIA. Tuttavia, il successivo rigetto dell’istanza non costituiva annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento favorevole: l’occupazione preventiva nelle more della definizione del procedimento non trasformava il procedimento semplificato in un regime di SCIA e il ritardo nella conclusione non precludeva il rigetto né l’ordine di rimozione. È stata quindi esclusa l’applicabilità dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Anche la censura sull’affidamento è stata respinta: il mero ritardo dell’amministrazione e la tolleranza dell’occupazione non costituivano un comportamento oggettivo e positivo idoneo a generare un affidamento tutelabile, soprattutto in presenza di un chiaro divieto regolamentare e di esigenze di sicurezza stradale. Il pagamento di somme corrispondenti al canone non dimostrava il rinnovo o la volontà dell’amministrazione di vincolarsi. Il Consiglio di Stato ha inoltre richiamato l’ampia discrezionalità amministrativa nella disciplina delle occupazioni di suolo pubblico, quanto alla scelta delle aree, dimensioni, tempi, modalità e restrizioni. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12, comma 3, lettere e) e j), DAC n. 21/2021

  Le concessioni OSP non possono essere rilasciate sulle sedi stradali adibite a carreggiata qualora comportino l’attraversamento di una carreggiata da parte del personale di servizio e/o degli avventori; sono vietate le occupazioni nelle curve, in prossimità delle stesse, in corrispondenza delle intersezioni e relativi triangoli di visibilità, secondo quanto previsto dal Nuovo Codice della Strada.

  La disposizione vieta le occupazioni che impongano l’attraversamento della carreggiata e quelle collocate in prossimità delle intersezioni quando possano compromettere la sicurezza e la visibilità della circolazione; la nozione di carreggiata ricomprende anche una strada qualificata come pedonale ma non completamente interdetta al traffico veicolare.

• art. 20, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  Le occupazioni non possono comunque ricadere all'interno dei triangoli di visibilità delle intersezioni, di cui all'art. 18, comma 2.

  Il divieto di occupazione presso i triangoli di visibilità delle intersezioni si applica a qualsiasi occupazione della sede stradale idonea a limitare la visibilità e a creare pericolo per la circolazione.

• art. 190 d.lgs. n. 285/1992

  La disciplina dell’attraversamento pedonale è richiamata quale fondamento delle esigenze di sicurezza sottese al divieto regolamentare di rilasciare concessioni che impongano ad avventori o personale di attraversare la carreggiata.

• art. 158, comma 1, lettera f), d.lgs. n. 285/1992

  Nei centri abitati, sulla corrispondenza delle aree di intersezione e in prossimità delle stesse a meno di 5 metri dal prolungamento del bordo più vicino della carreggiata trasversale, salvo diversa segnalazione.

  La regola sulla distanza minima di cinque metri, prevista per la sosta dei veicoli, esprime un’esigenza di tutela della visibilità presso le intersezioni estesa anche alle occupazioni di suolo pubblico.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non si applica al rigetto di un’istanza di concessione di occupazione di suolo pubblico presentata secondo una procedura semplificata, quando l’occupazione preventiva nelle more non costituisca una SCIA né determini l’esistenza di un precedente provvedimento concessorio definitivo da annullare in autotutela.

• art. 19 l. n. 241/1990

  La procedura semplificata per l’occupazione emergenziale di suolo pubblico, pur consentendo l’occupazione nelle more della decisione, non è riconducibile alla SCIA.

• art. 5 DAC n. 21/2021

  È vietato occupare il suolo pubblico, anche temporaneamente e con qualsiasi mezzo, senza il rilascio di un'apposita concessione preventiva del Municipio territorialmente competente o della Struttura centrale competente per materia.

  L’occupazione di suolo pubblico richiede un’apposita concessione preventiva e non può fondarsi su comportamenti concludenti dell’amministrazione.

• art. 38 DAC n. 21/2021

  Il riferimento a nuove concessioni o all’ampliamento di concessioni esistenti conferma la natura concessoria, pur semplificata, delle occupazioni emergenziali.

Massime di principio

• Una procedura semplificata che consenta l’occupazione anticipata di suolo pubblico nelle more della definizione dell’istanza non integra una SCIA: l’occupazione resta subordinata al rilascio di una concessione e il successivo rigetto non costituisce annullamento d’ufficio di un titolo previamente perfezionato.
• Ai fini del divieto di concessione di occupazione di suolo pubblico quando sia necessario attraversare una carreggiata, una strada qualificata come area pedonale può essere considerata carrabile se non è completamente interdetta al traffico veicolare, anche quando la circolazione sia limitata a determinate categorie di veicoli o a specifiche fasce orarie.
• Il divieto di occupazione in prossimità delle intersezioni e nei triangoli di visibilità, posto a tutela della sicurezza della circolazione, si applica anche alle occupazioni di suolo pubblico diverse dalla sosta dei veicoli quando siano idonee a ridurre la visibilità e a creare pericolo.
• Il mero ritardo dell’amministrazione nell’esaminare un’istanza e la tolleranza dell’occupazione, anche accompagnata dal pagamento di somme corrispondenti al canone, non generano un legittimo affidamento tutelabile né consentono di ritenere rinnovata una concessione per facta concludentia.
• La disciplina delle occupazioni di suolo pubblico implica un’ampia discrezionalità amministrativa nella scelta delle aree, delle dimensioni, dei tempi, delle modalità e delle restrizioni necessarie al contemperamento degli interessi viabilistici, urbanistici, architettonici e degli altri interessi pubblici coinvolti.

Come è indicizzato