Sentenza n. 553/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale, in seguito all'accertamento dell'occupazione abusiva di circa 51 mq di suolo pubblico con tavoli, sedie, ombrelloni e porta menù, ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi e la chiusura dell'esercizio per dieci giorni, nonché l'ordinanza sindacale n. 85/2024 che prevedeva tale durata per le occupazioni abusive a fini commerciali nei siti UNESCO. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il secondo motivo ha dedotto, in via propria e derivata, carenza di potere, violazione dei principi di legalità, tassatività e proporzionalità delle sanzioni, violazione dell'art. 1 l. 689/1981 e dell'art. 3, comma 16, l. 94/2009, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e arbitrarietà. In particolare, ha sostenuto che la norma primaria stabilisce una chiusura non inferiore a cinque giorni, ma non autorizza l'amministrazione a predeterminare in via generale una sanzione fissa di dieci giorni senza motivazione e valutazione del caso concreto. Roma Capitale ha eccepito che il procedimento era iniziato con la contestazione del verbale di accertamento e che la misura sarebbe stata vincolata; nel merito ha sostenuto che la norma attribuisse al Sindaco un potere discrezionale di fissare una durata superiore al minimo legale.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha distinto l'ordine di chiusura fino al ripristino dei luoghi dalla chiusura successiva al ripristino. Il primo ha natura ripristinatoria, perché impedisce la prosecuzione di un'attività non conforme sino alla cessazione dell'illecito; la seconda ha natura punitiva e afflittiva, poiché incide sull'esercizio dell'attività economica anche dopo l'eliminazione dell'occupazione abusiva e persegue una funzione dissuasiva. Ne consegue che la chiusura successiva al ripristino costituisce sanzione amministrativa e deve essere predeterminata dalla legge entro una misura certa e invalicabile. L'art. 3, comma 16, l. 94/2009 è stato interpretato nel senso che la sanzione punitiva è pari a cinque giorni, quando il ripristino sia già intervenuto, mentre non consente di fissare in via amministrativa una misura fissa di dieci giorni. È stata quindi annullata l'ordinanza sindacale n. 85/2024 limitatamente alla previsione dei dieci giorni e, per illegittimità derivata, la determina dirigenziale limitatamente alla chiusura dal sesto al decimo giorno. Sono state invece respinte le censure relative all'omessa comunicazione di avvio: il verbale di accertamento della violazione, regolarmente notificato, aveva dato avvio al procedimento sanzionatorio. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 3, comma 16, l. 94/2009

  non inferiore a cinque giorni

  La disposizione consente l'ordine di ripristino e la chiusura dell'esercizio fino all'adempimento; la chiusura successiva al ripristino ha natura sanzionatoria e, quale misura punitiva, deve essere predeterminata dalla legge. La previsione è interpretata nel senso che la sanzione applicabile è pari a cinque giorni e non autorizza la fissazione amministrativa di una durata fissa di dieci giorni.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  È la disposizione la cui violazione è stata accertata per l'occupazione abusiva del suolo pubblico.

• art. 633 c.p.

  È richiamato dall'art. 3, comma 16, l. 94/2009 tra i presupposti della misura relativa alle occupazioni abusive di suolo pubblico.

• art. 7 l. 241/1990

  La sua violazione è stata esclusa perché il verbale di accertamento, regolarmente notificato, aveva dato avvio al procedimento sanzionatorio.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È stato invocato dalla resistente per sostenere l'irrilevanza dell'eventuale vizio procedimentale in presenza di un provvedimento vincolato; il TAR ha deciso la censura rilevando direttamente la regolare notificazione del verbale.

• art. 1 l. 689/1981

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di legalità e tassatività delle sanzioni amministrative.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di richiamare la precedente sentenza della Sezione sulla medesima questione.

Massime di principio

• L'ordine di chiusura di un esercizio commerciale fino al ripristino dello stato dei luoghi ha natura ripristinatoria, perché mira a impedire la prosecuzione dell'attività illecita sino alla cessazione della difformità; la chiusura disposta per un periodo successivo al ripristino ha invece natura punitiva e costituisce sanzione amministrativa.
• Le sanzioni amministrative punitive sono soggette ai principi di legalità e tassatività: la legge deve predeterminarne una misura certa o comunque una cornice edittale munita di limite massimo invalicabile, non potendo tale individuazione essere rimessa all'arbitrio dell'amministrazione.
• L'art. 3, comma 16, l. 94/2009 deve essere interpretato nel senso che, quando il ripristino dei luoghi precede la scadenza del periodo minimo, la chiusura punitiva dell'esercizio è applicabile per cinque giorni; l'amministrazione non può elevare tale misura a dieci giorni mediante un'ordinanza generale priva di base legislativa quanto alla durata massima.
• L'ordinanza sindacale adottata in via preventiva e generale può disciplinare le conseguenze delle occupazioni abusive nei siti interessati, ma non può introdurre una sanzione punitiva più gravosa di quella consentita dalla legge.
• Quando il procedimento sanzionatorio prende avvio con un verbale di accertamento regolarmente notificato all'interessato, non sussiste, per tale ragione, la dedotta violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.

Come è indicizzato