Sentenza n. 435/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determina del SUAP comunale e i pareri paesaggistici negativi relativi alla realizzazione di un’infrastruttura alta 31,5 metri in area sottoposta a vincolo paesaggistico. In primo luogo ha dedotto che i pareri delle Soprintendenze fossero stati adottati senza il previo parere paesaggistico e la proposta del Comune previsti dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004; ha inoltre lamentato difetto di istruttoria, mancata considerazione della conformazione dei luoghi, del contenuto del vincolo e delle prescrizioni del PIT-PPR, nonché motivazione generica, mancato dissenso costruttivo e omesso bilanciamento tra tutela paesaggistica e interesse alla diffusione della rete di comunicazione elettronica. In via subordinata ha sostenuto che, dopo l’acquisizione dei pareri negativi, il SUAP avrebbe dovuto convocare la conferenza di servizi in modalità sincrona ai sensi dell’art. 14-bis, comma 5, della l. n. 241/1990. Infine ha contestato la tardività e l’inutilità della richiesta di integrazioni alla relazione geologica. Il TAR ha preliminarmente escluso dal materiale utilizzabile il rapporto informativo della Soprintendenza PNRR, depositato tardivamente ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, ha riconosciuto che il Comune non aveva formalmente elaborato, tramite la commissione per il paesaggio, il proprio parere sulla compatibilità paesaggistica. Tuttavia, nel peculiare procedimento previsto dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e nella conferenza di servizi asincrona disciplinata dall’art. 14-bis della l. n. 241/1990, il Comune aveva conosciuto tempestivamente i pareri delle Soprintendenze e non aveva prospettato elementi istruttori o motivazionali contrari, aderendo sostanzialmente al loro contenuto. La mancata determinazione comunale esplicita equivaleva inoltre ad assenso senza condizioni ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, della l. n. 241/1990. Si era quindi realizzata una concreta co-decisione tra Comune e autorità statali, tale da escludere un vizio invalidante del procedimento. Il giudice ha poi ritenuto adeguatamente motivati i pareri paesaggistici: essi descrivevano l’opera, il contesto agricolo e boschivo, la strada medievale, le emergenze storico-architettoniche e l’interferenza visiva del traliccio con la torre medievale di Castruccio Castracani e con le visuali panoramiche tutelate. Le valutazioni paesaggistiche rientrano nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione e sono sindacabili solo per difetto di motivazione, manifesta illogicità, travisamento, errore di fatto o violazione delle regole tecnico-scientifiche; tali vizi non sono stati dimostrati. Il diniego risultava inoltre coerente con le prescrizioni del PIT-PPR relative alla conservazione della trama viaria storica, dei coni visuali, degli skylines e dell’integrità percettiva del paesaggio. Le misure di mitigazione non erano sufficienti a eliminare l’interferenza negativa e le Soprintendenze avevano indicato, in termini di dissenso costruttivo, la necessità di una diversa localizzazione, senza che gravasse sull’amministrazione l’obbligo di individuare direttamente siti alternativi. È stata respinta anche la censura relativa alla conferenza sincrona: tale modalità è necessaria quando i dissensi acquisiti siano potenzialmente superabili, non quando l’amministrazione procedente li ritenga non superabili e definitivamente ostativi, potendo in tal caso adottare direttamente la determinazione negativa con effetto di rigetto. La terza censura è stata assorbita. La ricorrente è stata condannata alla rifusione delle spese, liquidate in euro 4.000,00 oltre oneri di legge a favore di ciascuna delle parti resistenti costituite.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Quando l'installazione dell'infrastruttura è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza, una conferenza di servizi.

  Il procedimento speciale per le infrastrutture di comunicazione elettronica assicura, mediante una conferenza di servizi con termini dimezzati, l’acquisizione coordinata di tutti gli assensi necessari, comprese le autorizzazioni paesaggistiche.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Il mancato rispetto pedissequo dello schema procedimentale ordinario, consistente nell’assenza del previo parere comunale, non determina l’illegittimità dell’atto quando, nel procedimento speciale di cui all’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, si sia realizzata una concreta co-decisione tra Comune e autorità statali e il Comune abbia aderito ai pareri paesaggistici negativi.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l'effetto del rigetto della domanda.

  La conferenza sincrona non deve essere convocata quando i dissensi acquisiti nella fase asincrona siano ritenuti non superabili; in tale ipotesi l’amministrazione può adottare direttamente la determinazione negativa della conferenza, con effetto di rigetto.

• art. 14-bis, comma 4, l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione, da parte del Comune, di una determinazione esplicita sulla compatibilità paesaggistica entro il termine previsto equivale ad assenso senza condizioni.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il deposito tardivo del rapporto informativo della Soprintendenza, oltre il termine perentorio dimidiato applicabile al rito, ne impedisce l’utilizzazione ai fini della decisione.

• art. 48, comma 5-quater, d.l. n. 77/2021

  È richiamato quale fondamento della possibilità di superare il dissenso paesaggistico mediante una diversa localizzazione dell’infrastruttura, quando l’incompatibilità dipenda dalle caratteristiche formali, dimensionali e localizzative dell’opera.

• art. 38, comma 11, d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato, unitamente all’art. 48, comma 5-quater, del d.l. n. 77/2021, per sostenere l’indicazione di una diversa localizzazione quale soluzione al superamento del dissenso paesaggistico.

Massime di principio

• Nel procedimento speciale per l’autorizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, disciplinato dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 mediante conferenza di servizi, la mancata acquisizione del previo parere comunale previsto dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 non comporta automaticamente l’illegittimità del diniego quando il Comune abbia conosciuto tempestivamente i pareri delle Soprintendenze, non abbia formulato una posizione contraria e abbia sostanzialmente aderito alla valutazione paesaggistica negativa, realizzandosi così una concreta co-decisione tra amministrazione comunale e autorità statali.
• Le valutazioni di compatibilità paesaggistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità tecnica e possono essere censurate solo in presenza di difetto di motivazione, manifesta illogicità, travisamento, errore di fatto o violazione delle regole tecnico-scientifiche applicabili; il giudice non può sostituire una propria valutazione opinabile a quella dell’autorità istituzionalmente competente quando quest’ultima sia attendibile e adeguatamente motivata.
• Un parere paesaggistico negativo è adeguatamente motivato quando descrive l’opera, il contesto tutelato, i valori storico-identitari e panoramici presenti e le concrete interferenze percettive dell’intervento con tali valori, anche mediante il richiamo alle prescrizioni del piano paesaggistico applicabile.
• Nella conferenza di servizi asincrona, la modalità sincrona è necessaria soltanto quando i dissensi acquisiti siano ritenuti potenzialmente superabili e occorra un confronto contestuale per individuare soluzioni condivise; se i dissensi sono valutati non superabili e definitivamente ostativi, l’amministrazione procedente può adottare direttamente la determinazione negativa della conferenza, con effetto di rigetto della domanda.
• Il dissenso costruttivo dell’autorità paesaggistica può consistere nell’indicare che l’incompatibilità deriva dalla localizzazione dell’opera e che il superamento del diniego richiede un sito alternativo; non grava necessariamente sull’amministrazione l’obbligo di individuare essa stessa le localizzazioni alternative, soprattutto quando gli elementi tecnici necessari siano nella disponibilità del proponente.

Come è indicizzato