Sentenza n. 7190/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del GSE di accesso al regime di sostegno previsto dal d.m. 5 settembre 2011 per la propria unità di cogenerazione, deducendo: la violazione dei termini di conclusione del procedimento di controllo e la formazione del silenzio-assenso o, comunque, l'obbligo del GSE di provvedere; la violazione dei principi di buon andamento, leale collaborazione, correttezza e buona fede, poiché il profilo relativo alla cumulabilità degli incentivi sarebbe già stato valutato positivamente in un precedente controllo; la lesione del legittimo affidamento; l'erronea qualificazione come incentivi non cumulabili dei prezzi incentivati percepiti ai sensi dell'art. 22 della l. n. 9/1991 e della disciplina CIP 6/92; la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e dell'art. 5 d.m. 5 settembre 2011, con riferimento alla documentazione sulle esigenze di processo di valle e all'indisponibilità dell'utenza calore; l'errata determinazione dell'indice energetico IEN, per avere il GSE incluso nei consumi ausiliari le pompe di rilancio delle condense e le pompe di alimento dell'attemperatore; l'invalidità derivata dagli atti già impugnati in altro giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto non perentorio il termine di 180 giorni previsto per la conclusione del procedimento di verifica del GSE: il termine ha natura acceleratoria e il suo superamento non determina l'invalidità dell'atto finale, poiché il potere di controllo è funzionale al recupero di incentivi indebitamente percepiti e alla tutela dell'interesse pubblico alla corretta erogazione di risorse scarse. Il GSE conserva quindi il potere di verifica per tutta la durata del rapporto di incentivazione e il decorso del termine non produce silenzio-assenso né preclude l'esercizio del potere. Sono state respinte anche le censure fondate su correttezza, buona fede e legittimo affidamento: il precedente esame positivo non impedisce una nuova verifica, poiché il GSE dispone di un potere immanente di controllo e, prima del positivo superamento della verifica, non si forma un affidamento meritevole sulla spettanza dell'incentivo in assenza dei presupposti normativi. Il diniego è stato ritenuto legittimo quanto al divieto di cumulo: i prezzi incentivati percepiti ai sensi dell'art. 22 l. n. 9/1991 e della disciplina CIP 6/92 non rientrano tra le deroghe tassative previste dall'art. 6 d.m. 5 settembre 2011 e sono pertanto incompatibili con i certificati bianchi. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa alle esigenze di processo di valle, poiché la documentazione riguardava soltanto l'utenza termica della produzione di biodiesel e non le altre utenze indicate dal GSE; gli ulteriori elementi dedotti in giudizio costituivano un'integrazione postuma non valutata dall'amministrazione al momento dell'adozione dell'atto. Quanto all'indice IEN, il TAR ha ritenuto corretto includere tra i servizi ausiliari i consumi delle pompe di rilancio condense e delle pompe di alimentazione dell'attemperatore, in quanto funzionali al funzionamento dell'unità di cogenerazione, indipendentemente dalla finalità del contatore fiscale. In ogni caso, il diniego poggiava su motivazioni autonome riferite sia alla violazione dell'art. 6 sia a quella dell'art. 5 del d.m. 5 settembre 2011, sicché anche una sola di esse sarebbe stata sufficiente a sorreggere l'atto. È stata infine respinta l'invalidità derivata, poiché le questioni dedotte nell'altro giudizio erano già state respinte con sentenza esecutiva. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento non è stato ritenuto idoneo, nel caso concreto, a determinare silenzio-assenso o invalidità dell'atto finale di verifica del GSE.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa al preavviso di rigetto è stata respinta; il provvedimento finale ha indicato le carenze documentali concernenti le utenze termiche e gli elementi ulteriormente dedotti in giudizio non potevano integrare postumamente l'istruttoria.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato, anche perché fondato su motivazioni autonome relative alla violazione degli artt. 5 e 6 del d.m. 5 settembre 2011.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Richiamato quale base normativa dei controlli e del regime di sostegno, nel contesto della verifica della spettanza degli incentivi.

• art. 29, comma 4, d.lgs. 28/2011

  Individua il regime applicabile agli impianti cogenerativi entrati in esercizio tra il 1° aprile 1999 e il 7 marzo 2007, subordinando l'accesso all'incentivo al rispetto delle condizioni normative.

• art. 1 d.m. 5 settembre 2011

  Delimita l'ambito applicativo del decreto alle unità di cogenerazione individuate dalla disciplina richiamata.

• art. 5 d.m. 5 settembre 2011

  Per specifiche esigenze del processo di valle si intende l'indisponibilità dell'utenza calore su base stagionale determinata dalle condizioni climatiche o dal ciclo operativo delle lavorazioni.

  La prova delle specifiche esigenze di processo e dell'indisponibilità delle utenze deve riguardare le utenze rilevanti dell'impianto; la documentazione parziale non consente di verificare il rispetto delle condizioni di accesso.

• art. 6 d.m. 5 settembre 2011

  Gli incentivi di cui al presente decreto non sono cumulabili con altri incentivi pubblici o regimi di sostegno comunque denominati, fatto salvo quanto previsto ai successivi commi.

  Il divieto di cumulo è generale e le deroghe sono tassative; i prezzi incentivati ex art. 22 l. n. 9/1991 e CIP 6/92 non rientrano nelle deroghe e sono incompatibili con i certificati bianchi.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di controllo ha natura acceleratoria e non perentoria; il suo superamento non impedisce al GSE di adottare l'atto finale.

• art. 11, comma 2, d.m. 5 settembre 2011

  Costituisce il fondamento del potere del GSE di svolgere verifiche e sopralluoghi sull'unità di cogenerazione.

• art. 22 l. 9/1991

  I prezzi incentivati percepiti per l'energia elettrica eccedentaria sono stati qualificati come regime di sostegno rilevante ai fini del divieto di cumulo.

• art. 152, comma 2, c.p.c.

  I termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori.

  Principio generale utilizzato per escludere la natura perentoria del termine di conclusione della verifica del GSE.

Massime di principio

• Il termine previsto per la conclusione del procedimento di verifica del GSE ha natura acceleratoria e non perentoria, salvo un'espressa previsione legislativa di perentorietà; il suo superamento non determina l'invalidità dell'atto finale né preclude l'esercizio del potere di controllo.
• Il GSE conserva, per tutta la durata del rapporto di incentivazione, un potere immanente di verifica della spettanza dei benefici pubblici; il precedente riconoscimento o controllo positivo non impedisce nuove verifiche fondate su materiale istruttorio successivamente acquisito.
• Prima del positivo superamento della verifica sulla sussistenza dei requisiti, il beneficiario non può invocare un legittimo affidamento meritevole di tutela per conservare incentivi percepiti in assenza dei presupposti normativi.
• Il divieto di cumulo previsto dall'art. 6 d.m. 5 settembre 2011 opera in via generale e le relative deroghe sono tassative; i prezzi incentivati previsti dall'art. 22 l. n. 9/1991 e dalla disciplina CIP 6/92 non sono cumulabili con i certificati bianchi quando non ricompresi tra le deroghe.
• Ai fini del calcolo dell'indice energetico IEN, rientrano nei servizi ausiliari tutti i consumi elettrici accessori e necessari al funzionamento dell'unità di cogenerazione, anche se le relative apparecchiature svolgono funzioni ulteriori o sono collegate a utenze non esclusivamente dedicate all'impianto.
• Un provvedimento amministrativo sorretto da motivazioni autonome resta legittimo se anche una sola delle ragioni poste a fondamento è idonea a giustificarlo; nel caso concreto, il diniego era autonomamente sostenuto sia dalla violazione del divieto di cumulo sia dall'insufficiente dimostrazione delle condizioni relative al processo di valle.

Come è indicizzato