Cassazione Civile, Ordinanza n. 16004/2026 del 25/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui la Regione Emilia-Romagna ha applicato una sanzione pecuniaria di euro 35.000 alla società sportiva dilettantistica per la realizzazione di una pista di motocross senza previa sottoposizione alla procedura di assoggettabilità a VIA. La parte sanzionata ha proposto opposizione sostenendo, da un lato, che la norma sanzionatoria invocata sarebbe stata introdotta solo successivamente ai fatti e che quindi sarebbe stata applicata retroattivamente in violazione del principio di irretroattività; dall'altro, che la propria responsabilità non poteva sussistere perché la ricorrente aveva assunto la carica di legale rappresentante in epoca successiva alla realizzazione dell'opera; infine, che plurime autorizzazioni e atti di assenso rilasciati nel tempo avrebbero ingenerato un affidamento sulla regolarità della situazione. La Corte d'appello aveva rigettato il gravame ritenendo che l'illecito avesse natura permanente, che la disciplina sanzionatoria sopravvenuta fosse applicabile alla situazione ancora in atto e che non vi fosse un legittimo affidamento tutelabile. Nel ricorso per cassazione sono stati dedotti tre motivi: violazione delle norme sulla sanzione e del principio di irretroattività; violazione della disciplina sulla responsabilità personale nelle sanzioni amministrative, in relazione al momento di assunzione della carica; omesso esame di fatti decisivi relativi alle autorizzazioni amministrative e alla pretesa buona fede.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che la condotta sanzionata non si esauriva nella sola realizzazione della pista, ma consisteva nel mantenimento dell'opera senza la necessaria verifica ambientale, con conseguente natura permanente dell'illecito e applicabilità della disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento sanzionatorio. Ha respinto il secondo motivo osservando che, in caso di illecito permanente, risponde chi ha il potere di far cessare la situazione antigiuridica, quindi anche il legale rappresentante in carica durante la permanenza dell'illecito. Ha dichiarato inammissibile e comunque infondato il terzo motivo, rilevando la doppia conforme e l'assenza di un vero affidamento legittimo, poiché le autorizzazioni richiamate riguardavano interventi diversi dalla realizzazione della pista e non provenivano dall'autorità competente a concludere la procedura di screening. La ricorrente è stata condannata alle spese e al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 29, comma 4, d.lgs. n. 152/2006

  La disposizione sanzionatoria è stata ritenuta applicabile a una situazione illecita permanente ancora in corso al momento dell'accertamento e dell'irrogazione della sanzione, anche se introdotta successivamente alla realizzazione iniziale dell'opera.

• art. 23 d.lgs. n. 152/2006

  Richiamato come fonte dell'obbligo di avviare la procedura di valutazione o verifica di impatto ambientale per i progetti rilevanti.

• art. 3 l. n. 689/1981

  Richiamato per affermare che la responsabilità per la violazione amministrativa segue la persona fisica autrice del fatto o, nei casi omissivi e permanenti, chi aveva il potere-dovere di impedire o far cessare l'illecito.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Evocato nel primo motivo come parametro della disciplina sanzionatoria amministrativa.

• art. 25 Cost.

  Invocato dalla ricorrente per sostenere il divieto di irretroattività, ma ritenuto non decisivo perché riferito alle sanzioni penali e non alle sanzioni amministrative in esame.

• art. 7 CEDU

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della pretesa irretroattività della sanzione, ma non accolto.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Norma processuale posta a base dei motivi di ricorso per violazione di legge.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Norma processuale invocata per omesso esame di un fatto decisivo, ma il motivo è stato dichiarato inammissibile per doppia conforme e comunque infondato.

• art. 10, commi primo e secondo, l. n. 212 del 2000

  Richiamato in tema di legittimo affidamento, quale parametro che richiede un comportamento univoco e affidante dell'amministrazione e una buona fede del destinatario.

• art. 5 c.p.

  Richiamato in via analogica per l'errore di diritto in materia di illecito amministrativo, rilevante solo se l'ignoranza della norma è inevitabile.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per dare atto dell'obbligo dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato in collegamento con l'ulteriore contributo unificato dovuto in caso di rigetto.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative connesse a opere prive di autorizzazione ambientale, se la condotta non si esaurisce nella realizzazione dell'opera ma consiste nel mantenimento di una situazione antigiuridica, l'illecito ha natura permanente e può essere sanzionato secondo la disciplina vigente al momento dell'accertamento o dell'adozione del provvedimento.
• La distinzione tra illecito istantaneo con effetti permanenti e illecito permanente è decisiva: nel primo caso la condotta si esaurisce in un momento definito, nel secondo la violazione si rinnova finché perdura lo stato vietato e cessa solo con la regolarizzazione o la rimozione.
• In caso di illecito amministrativo permanente commesso nell'ambito di una persona giuridica, risponde chi, nel tempo, ha il potere-dovere di far cessare la situazione illecita; pertanto la responsabilità può gravare anche sul legale rappresentante subentrato durante la permanenza dell'illecito.
• Il legittimo affidamento nei confronti della pubblica amministrazione richiede atti positivi, chiari e univoci provenienti dall'autorità competente, una condotta diligente e incolpevole del privato e il consolidamento nel tempo della situazione vantaggiosa; non bastano autorizzazioni relative ad atti diversi o rilasciate da autorità incompetenti rispetto al procedimento decisivo.
• Nel giudizio di cassazione, la censura per omesso esame di un fatto decisivo è preclusa quando ricorre una doppia conforme e la parte non deduce che le due decisioni di merito siano fondate su differenti ragioni di fatto.

Come è indicizzato