Sentenza n. 4602/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il comproprietario dell’immobile sito in via dei Tigli, oggi indicato con il civico 39 e già identificato con il civico 57, aveva chiesto il 18 dicembre 2025 copia della pratica relativa al certificato di abitabilità del 10 luglio 1951, della relazione dell’ufficiale sanitario del 6 luglio 1951 e degli altri atti collegati. Aveva prodotto l’originale dell’autorizzazione di abitabilità rilasciata dal Comune, intestata al dante causa della famiglia, e aveva rappresentato che la documentazione non risultava nel portale CPortal, chiedendo verifiche anche negli archivi comunali. Dopo una prima risposta secondo cui la ricerca poteva avvenire esclusivamente tramite il portale, il Comune aveva dichiarato che il civico 57 non era mai esistito e che i documenti richiesti erano inesistenti. Il ricorrente ha dedotto violazione della disciplina dell’accesso, insussistenza dei presupposti di fatto, istruttoria lacunosa e illegittimità della dichiarazione di inesistenza, considerata la produzione dell’originale del certificato. Ha inoltre chiesto, ove il provvedimento fosse ritenuto fidefacente quanto all’inesistenza storica del documento, un termine per proporre querela di falso. In via preliminare ha chiesto l’autorizzazione a produrre documenti ricevuti dal Comune il 14 settembre 2026, dopo la scadenza del termine processuale.

La decisione

Il TAR ha autorizzato il deposito tardivo della PEC comunale del 14 settembre 2026 e dei documenti allegati: erano sopravvenuti dopo la scadenza del termine del 1° settembre, il ricorrente si era attivato tempestivamente per ottenerli e il Comune aveva potuto conoscerli e interloquire. Ha respinto la richiesta di fissare un termine per la querela di falso: la nota impugnata non è atto fidefacente sull’inesistenza storica dei documenti, ma esito di un’attività ricognitiva e valutativa degli archivi; la contestazione riguarda la completezza e correttezza dell’istruttoria, sindacabile dal giudice amministrativo. Nel merito ha accolto il ricorso: il proprietario aveva un interesse diretto e strumentale alla documentazione edilizia relativa all’immobile. Il Comune non poteva limitare la ricerca al portale CPortal né dichiarare apoditticamente l’inesistenza dei documenti, senza descrivere registri consultati, ampiezza e modalità delle ricerche, verifiche sui danti causa e ragioni archivistiche del mancato reperimento. L’originale del certificato prodotto dal ricorrente, non disconosciuto nella sua autenticità materiale, e gli atti pubblici recanti l’indicazione del civico 57 rendevano necessaria un’istruttoria più approfondita; la divergenza tra i locali indicati nella pratica originaria e quelli menzionati nel certificato non dimostrava l’inesistenza di quest’ultimo. Il TAR ha quindi annullato la nota del 7 maggio 2026 e ordinato al Comune di riesaminare entro 30 giorni l’istanza del 18 dicembre 2025, svolgendo ricerche accurate e rilasciando i documenti reperiti oppure una formale attestazione motivata e analitica di inesistenza o irreperibilità. La domanda subordinata di mera attestazione è rimasta assorbita. Comune condannato alle spese, liquidate in € 1.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  Questa norma consente al Collegio, su richiesta di parte, di autorizzare eccezionalmente la produzione tardiva qualora il deposito nel termine di legge sia risultato “estremamente difficile”, assicurando in ogni caso il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio.

  La produzione documentale tardiva può essere autorizzata quando la produzione tempestiva sia stata estremamente difficile, in particolare se i documenti sono sopravvenuti e non erano nella disponibilità della parte, purché sia garantito il contraddittorio.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il Collegio rileva innanzitutto che i termini fissati dall’art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di documenti, memorie e repliche hanno carattere perentorio, in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale posto a presidio del contraddittorio e dell’ordinato lavoro del giudice.

  I termini processuali per il deposito di documenti, memorie e repliche sono perentori e la loro violazione comporta, di regola, l’inutilizzabilità degli atti tardivi, salvo l’eccezionale autorizzazione prevista dall’art. 54 c.p.a.

• artt. 87, comma 3, e 116 c.p.a.

  Nel rito camerale in materia di accesso, ai sensi degli artt. 87, comma 3, e 116 c.p.a., tali termini sono dimezzati.

  Nel rito camerale per le controversie in materia di accesso, i termini processuali indicati dall’art. 73 c.p.a. sono ridotti alla metà.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Va inoltre considerato che si tratta di atti attinenti alla causa e nella disponibilità dell’Amministrazione. Essi avrebbero potuto comunque essere acquisiti dal Collegio nell’esercizio dei poteri istruttori di cui all’art. 64, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può acquisire d’ufficio documenti rilevanti per la causa e detenuti dall’amministrazione, circostanza che nel caso concreto concorre a giustificare l’ammissione della produzione tardiva.

• art. 77, commi 1 e 2, c.p.a.

  La contestazione mossa dal ricorrente non investe, dunque, la genuinità materiale della nota comunale o la provenienza di essa, bensì la correttezza e completezza dell’accertamento amministrativo sottostante.

  Non occorre promuovere un incidente di falso quando la contestazione non investe la genuinità materiale o la provenienza dell’atto pubblico, ma la correttezza dell’accertamento amministrativo sottostante, sindacabile dal giudice amministrativo.

• art. 2700 c.c.

  L’art. 2700 c.c. limita l’efficacia fidefacente dell’atto pubblico alla provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato e ai fatti che questi attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti.

  L’efficacia fidefacente dell’atto pubblico non copre una valutazione amministrativa circa l’inesistenza storica di documenti negli archivi, ma soltanto la provenienza dell’atto e i fatti attestati come avvenuti in presenza del pubblico ufficiale o da lui compiuti.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Sussiste, pertanto, quel rapporto di strumentalità tra posizione giuridica sostanziale e documenti richiesti che fonda il diritto di accesso ai sensi degli artt. 22 e ss. l. n. 241/1990.

  Il diritto di accesso sussiste quando i documenti richiesti sono strumentalmente collegati a una posizione giuridica sostanziale del richiedente, come l’interesse del proprietario a verificare la situazione edilizia e urbanistica dell’immobile.

• art. 116 c.p.a.

  In punto di diritto, il Collegio muove dal principio, ormai consolidato, secondo cui il giudizio ex art. 116 c.p.a. non è rivolto al mero sindacato impugnatorio sul diniego, ma all’accertamento della spettanza del diritto di accesso nella concreta situazione dedotta in giudizio, con la conseguenza che il giudice è chiamato a verificare se sussistano i presupposti per l’ostensione della documentazione richiesta o, in difetto, per il rilascio di una formale e completa attestazione di inesistenza o irreperibilità.

  Il giudizio in materia di accesso mira ad accertare in concreto la spettanza dell’ostensione; se i documenti non sono reperibili, il giudice può verificare la sufficienza dell’attestazione amministrativa di inesistenza o irreperibilità.

Massime di principio

• Nel giudizio di accesso, l’amministrazione che non reperisca documenti che dovrebbe detenere non può limitarsi a una formula generica o apodittica di indisponibilità: deve rendere una dichiarazione formale e puntuale, indicando se i documenti non siano mai esistiti, siano stati smarriti o sottratti, oppure non siano stati rinvenuti dopo ricerche accurate.
• Quando il richiedente individua con precisione la categoria dei documenti e fornisce elementi che la collegano alle competenze dell’ente, l’amministrazione deve svolgere ricerche effettive anche attraverso canali ulteriori rispetto alle banche dati disponibili e riferire concretamente sugli archivi consultati, sulle modalità di conservazione, sugli uffici interessati e sulle ragioni del mancato reperimento.
• La produzione da parte del privato dell’originale di un documento pubblico, non disconosciuto nella sua autenticità materiale, è un elemento che impone all’amministrazione un approfondimento istruttorio circa il riscontro del documento nei propri registri e repertori; non può essere superata da una dichiarazione apodittica di inesistenza.
• Il giudice dell’accesso non può ordinare l’ostensione di documenti di cui non sia accertata la detenzione da parte dell’ente; può annullare il riscontro insufficiente e ordinare la riedizione del potere, imponendo una ricerca completa e, se negativa, un’attestazione formale, motivata e analitica di inesistenza o irreperibilità.
• La querela di falso non è necessaria quando la contestazione non riguarda la genuinità materiale o la provenienza dell’atto pubblico, ma l’adeguatezza dell’attività ricognitiva e valutativa svolta dall’amministrazione sugli archivi.

Come è indicizzato