Sentenza n. 2044/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’ordinanza comunale di demolizione relativa all’ampliamento di una piattaforma in calcestruzzo, a un locale prefabbricato adibito a cucina, a un manufatto in legno destinato a bagno e ripostiglio e a una struttura in legno con copertura e tamponatura in teloni plastificati. La società sosteneva che tutte le opere fossero preesistenti al 1° settembre 1967, quando non sarebbe stato necessario il titolo edilizio, e che non fossero intervenute modifiche successive. Contestava inoltre la ricostruzione comunale dello stato legittimo, fondata sulla pratica edilizia e paesaggistica del 1966 e su documentazione successiva, deducendo violazione degli artt. 63 e 64 c.p.a., erronea valutazione della documentazione probatoria, insufficienza dell’istruttoria, mancata considerazione delle pratiche del 1991 e del 1999, della perizia giurata e di un’attestazione comunale del 1999, nonché omessa pronuncia ai sensi dell’art. 112 c.p.a. La società contestava anche l’ampliamento della piattaforma, sostenendo che essa fosse rimasta invariata e avesse subito soltanto interventi manutentivi. Il Comune difendeva la legittimità dell’ordinanza, sostenendo che la pratica del 1966 avesse assentito soltanto una piattaforma di dimensioni inferiori e un chiosco, mentre le ulteriori opere e l’ampliamento risultavano privi di autonomo titolo edilizio e paesaggistico. In appello la società produceva ulteriore documentazione, che il Consiglio di Stato riteneva tardiva ai sensi dell’art. 104 c.p.a. e disponeva di stralciare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello soltanto in parte e ha riformato parzialmente la sentenza del TAR. In via preliminare ha escluso dal giudizio la documentazione depositata tardivamente il 23 dicembre 2025, osservando che la tardiva evasione dell’istanza di accesso non giustifica la rimessione in termini per documenti preesistenti e tempestivamente acquisibili. Nel merito ha affermato che la pratica edilizia e paesaggistica del 1966 costituisce il riferimento necessario per individuare lo stato legittimo del piazzale e del chiosco, poiché l’esistenza del titolo impedisce di sostituirvi una prova alternativa della preesistenza ante 1967. Le opere ulteriori non menzionate nella pratica del 1966, ossia il locale cucina, il manufatto in legno destinato a bagno e ripostiglio e la struttura di copertura, non potevano ritenersi legittime: non era stata dimostrata né la loro inclusione nel titolo originario né l’esistenza di autonomi titoli edilizi e paesaggistici successivi. L’appello è stato invece accolto quanto all’ampliamento della piattaforma in calcestruzzo. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, in presenza di un titolo risalente e graficamente lacunoso, la consistenza dello stato legittimo possa essere provata anche mediante documentazione alternativa ammessa dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. Ha attribuito rilievo alla perizia giurata, secondo cui un ampliamento della piattaforma avrebbe dovuto lasciare tracce fisiche, quali giunti o discontinuità, non riscontrate in concreto. La sola comparazione tra le misure riportate nello schizzo del 1966 e quelle rilevate nel 2023, a fronte di successive pratiche recanti dimensioni diverse e dell’assenza di verifiche comunali dirette per lungo tempo, non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare l’avvenuto ampliamento. È stato quindi accolto il ricorso di primo grado limitatamente all’intimazione di demolizione della parte di piazzale ritenuta ampliata; sono rimaste ferme le demolizioni relative alle altre opere. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  La produzione in appello di documenti preesistenti e acquisibili tempestivamente non può essere giustificata dalla tardiva evasione di un’istanza di accesso agli atti, né determinare una sostanziale rimessione in termini.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  «altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza»

  La prova dello stato legittimo può essere fornita, nei casi previsti dalla norma, mediante ogni documento idoneo e, in via residuale, mediante atti pubblici o privati di provenienza dimostrata. La disposizione ha natura ricognitiva e agevolatrice, non costitutiva di un diritto nuovo.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La documentazione alternativa può essere utilizzata anche quando sussista soltanto un principio di prova dell’esistenza del titolo abilitativo, consentendo di integrare la prova dello stato legittimo.

• art. 10 legge 6 agosto 1967, n. 765

  La disposizione, sostituendo l’art. 31 della legge urbanistica n. 1150 del 1942, ha generalizzato dal 1° settembre 1967 la necessità della previa legittimazione edilizia, ferma la possibilità che titoli fossero già richiesti da discipline locali o speciali.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  La prova della consistenza dello stato legittimo non può tradursi in estensioni surrettizie delle tolleranze esecutive oltre le percentuali e le procedure previste dalla legge.

• art. 112 c.p.a.

  La censura di omessa pronuncia è stata dedotta dall’appellante, ma la decisione è stata definita sulla base della ricostruzione dello stato legittimo e della valutazione della documentazione, senza un autonomo accoglimento di tale motivo.

• art. 63 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata con riferimento alla dedotta erronea valutazione delle prove e alla richiesta di acquisizione di ulteriori elementi istruttori, senza che il giudice ne abbia ravvisato una violazione decisiva.

• art. 64 c.p.a.

  La mancata contestazione di una circostanza non esonerava il giudice dalla valutazione complessiva della prova e non imponeva, nel caso concreto, l’ammissione della consulenza tecnica richiesta.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico gravante sull’area comporta l’applicabilità delle sanzioni paesaggistiche, ferma la necessità di verificare per ciascuna opera l’esistenza del relativo titolo.

Massime di principio

• Quando esiste un titolo edilizio riferito a un immobile realizzato in epoca nella quale il titolo potrebbe non essere stato necessario, lo stato legittimo deve essere ricostruito innanzitutto sulla base del contenuto di quel titolo; la documentazione alternativa prevista dall’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001 non può neutralizzare l’esistenza del titolo né sostituirsi ad esso per dimostrare la legittimità di opere che il titolo non contempla.
• L’esistenza di un titolo edilizio relativo a determinati manufatti esclude, in assenza di ulteriori elementi, la legittimità di opere diverse e non ricomprese nel suo oggetto. Per tali opere il privato deve dimostrare l’esistenza di un autonomo titolo edilizio e, ove necessario, paesaggistico successivo, oppure la loro riconducibilità a un regime temporale che ne escludesse la necessità del titolo.
• L’onere di provare lo stato legittimo o la realizzazione dell’opera entro una determinata epoca grava ordinariamente sul privato che intende avvalersene, in applicazione del principio di vicinanza della prova; tale onere può essere temperato quando il privato produca elementi rilevanti e il Comune non li esamini adeguatamente o fondi la contestazione su dati incerti.
• Quando il titolo edilizio è risalente e intrinsecamente lacunoso, la consistenza dello stato legittimo può essere ricostruita mediante gli strumenti probatori ammessi dall’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, compresi atti di provenienza dimostrata e perizie giurate, purché riferiti con precisione allo specifico immobile e alle opere contestate.
• La mera difformità tra le dimensioni grafiche riportate in uno schizzo planimetrico risalente e le misure rilevate molti anni dopo non dimostra da sola l’avvenuto ampliamento dell’opera, soprattutto quando esistano successive rappresentazioni discordanti e manchi una verifica diretta dell’amministrazione; la prova può essere fornita anche mediante elementi tecnici relativi alle caratteristiche costruttive dell’opera e all’assenza di tracce fisiche di modifiche successive.
• La produzione in appello di documenti preesistenti e acquisibili mediante una tempestiva istanza di accesso non è rimessa in termini dalla tardiva risposta dell’amministrazione, quando ciò comporterebbe una sostanziale elusione dei termini processuali.

Come è indicizzato