Sentenza n. 384/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo, tra l’altro, la tardività dell’impugnazione proposta da una comproprietaria mediante motivi aggiunti; l’erroneità della qualificazione del ricorso come cumulativo e delle censure come tempestive; l’inesistenza del travisamento dei fatti e del difetto di motivazione nell’annullamento in autotutela della concessione edilizia in sanatoria; la sufficienza della comunicazione di avvio del procedimento notificata nel 2013; la prevalenza dell’ordine di demolizione disposto dal giudice penale; l’insussistenza di un legittimo affidamento in presenza di un abuso edilizio; la possibilità di procedere all’acquisizione al patrimonio comunale durante la pendenza dell’impugnazione dell’annullamento del titolo; l’erronea applicazione dell’art. 38 d.P.R. 380/2001, anziché dell’art. 31; la mancata necessità di notificare gli atti della procedura alla comproprietaria, in quanto già parte del procedimento penale; e l’illegittimità derivata dell’annullamento della delibera della Commissione straordinaria. La vicenda riguardava un ampliamento di un capannone, una domanda di condono presentata nel 2004, una condanna penale del 2005 con ordine di demolizione, il successivo rilascio nel 2007 della concessione edilizia in sanatoria, l’avvio nel 2013 di un procedimento di autotutela e l’annullamento del titolo nel 2020, seguito dall’acquisizione al patrimonio comunale nel 2021.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione della comproprietaria, poiché ella aveva avuto piena conoscenza degli atti lesivi solo con la notifica del decreto di acquisizione nel 2021. Tra i comproprietari non vi era conflitto di interessi, avendo essi la medesima posizione sostanziale e processuale e perseguendo l’annullamento degli stessi atti per identiche ragioni. Le ulteriori censure del comproprietario sono state correttamente qualificate come motivi aggiunti integrativi riferiti al medesimo provvedimento già impugnato. Nel merito, l’annullamento in autotutela è stato ritenuto illegittimo per difetto di motivazione e travisamento dei fatti: il Comune si era fondato sostanzialmente sull’ordine di demolizione penale, senza confrontarsi adeguatamente con la domanda di condono già presentata, con i pagamenti effettuati e con il successivo rilascio della sanatoria. La comunicazione di avvio del 2013 non era sufficiente, essendo trascorsi circa sette anni prima della conclusione del procedimento; il Comune avrebbe dovuto rinnovarla per garantire un’effettiva partecipazione procedimentale. Il Collegio ha inoltre riconosciuto rilievo all’affidamento ingenerato dal rilascio del titolo e al lungo tempo trascorso, imponendo all’amministrazione una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale al ripristino. Una volta annullato il titolo edilizio, la fattispecie era disciplinata dall’art. 38 d.P.R. 380/2001, non dall’art. 31, con conseguente applicazione della disciplina sanzionatoria propria degli interventi eseguiti sulla base di un titolo successivamente annullato e non della demolizione con acquisizione gratuita. Il decreto di acquisizione era comunque illegittimo anche perché aveva incluso immobili assistiti da una diversa concessione in sanatoria mai annullata e perché la comproprietaria non aveva ricevuto la notificazione degli atti presupposti, inclusi l’ordine di demolizione e l’accertamento di inottemperanza. La conoscenza aliunde del procedimento penale non sostituiva gli obblighi partecipativi e notificatori dell’amministrazione. L’annullamento della delibera della Commissione straordinaria è stato confermato per illegittimità derivata, trattandosi di atto consequenziale al decreto di acquisizione annullato. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  termine decadenziale di sessanta giorni

  Il termine per impugnare decorre dalla piena conoscenza del provvedimento; per la comproprietaria tale conoscenza si è verificata con la notifica del decreto di acquisizione nel 2021.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina la demolizione delle opere abusive, l’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale. La procedura presuppone la corretta notificazione degli atti ai comproprietari e non si applica, nel caso deciso, agli interventi eseguiti sulla base di un titolo successivamente annullato.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  Interventi eseguiti in base a permesso annullato

  È la disposizione applicabile agli interventi realizzati sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato e prevede una disciplina sanzionatoria meno gravosa, collegata alla tutela dell’affidamento del privato, anziché la demolizione e l’acquisizione proprie dell’art. 31.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata e la conoscibilità degli elementi rilevanti del provvedimento; il decreto di acquisizione è stato ritenuto viziato anche per il richiamo a un verbale di sequestro non notificato.

• artt. 7 e 9 l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione devono precedere l’adozione di provvedimenti incidenti sulla sfera giuridica dei destinatari. Una comunicazione di avvio risalente a circa sette anni prima non assicurava, nel caso concreto, un’effettiva partecipazione al procedimento concluso nel 2020.

• art. 49, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Richiamato in relazione al parere di regolarità tecnica della delibera della Commissione straordinaria, travolta per illegittimità derivata dall’annullamento del decreto di acquisizione.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione annulla un titolo edilizio e intende reprimere le opere realizzate sulla base di quel titolo, deve applicare la disciplina specifica degli interventi eseguiti in base a un titolo successivamente annullato, e non la disciplina ordinaria prevista per opere realizzate in assenza di titolo, salvo che ricorrano distinti e adeguatamente motivati presupposti.
• L’annullamento in autotutela di un titolo edilizio rilasciato da tempo non può fondarsi sul mero richiamo a un ordine di demolizione penale: l’amministrazione deve ricostruire in modo completo i fatti, confrontarsi con la domanda di sanatoria, con gli eventuali pagamenti e con il successivo rilascio del titolo, nonché indicare l’interesse pubblico attuale alla rimozione dell’atto.
• Quando tra la comunicazione di avvio del procedimento e il provvedimento conclusivo trascorre un periodo di circa sette anni, la comunicazione originaria non garantisce necessariamente un’effettiva partecipazione; l’amministrazione deve rinnovare il contraddittorio prima di adottare il provvedimento lesivo.
• L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un immobile abusivo richiede che l’ordine di demolizione e gli atti presupposti siano notificati a tutti i comproprietari. La conoscenza informale o aliunde della vicenda, anche derivante dalla partecipazione a un procedimento penale, non sostituisce gli obblighi procedimentali e notificatori dell’amministrazione.
• In presenza di comproprietari che perseguono l’annullamento dei medesimi atti per identiche ragioni, senza conflitto di interessi e con piena identità delle posizioni sostanziali e processuali, l’impugnazione proposta mediante motivi aggiunti dal comproprietario che abbia acquisito conoscenza dell’atto solo successivamente è tempestiva.
• Un atto amministrativo consequenziale a un provvedimento presupposto illegittimo è travolto per illegittimità derivata; inoltre, non è ammissibile l’annullamento o la revoca implicita di un distinto titolo amministrativo non espressamente rimosso.

Come è indicizzato