Cassazione Civile, Sentenza n. 14231/2020 del 08/07/2020

Esito

La controversia

Due privati convenivano il Comune davanti al Tribunale di Camerino chiedendo la risoluzione per inadempimento della compravendita stipulata il 7 settembre 2007 e il risarcimento dei danni. Il terreno era stato acquistato come edificabile e ai compratori era stato rilasciato un permesso di costruire, oltre ad altre autorizzazioni; il permesso venne poi annullato dalla Sovrintendenza ai beni culturali, con conseguente impossibilità di edificare. Il Tribunale, con sentenza non definitiva del 31 ottobre 2008, respingeva l’eccezione comunale di difetto di giurisdizione e, con sentenza definitiva del 18 luglio 2011, pronunciava la risoluzione del contratto e condannava il Comune a pagare 20.303,92 euro a titolo di danni. La Corte d’appello di Ancona, accogliendo l’appello del Comune, riformava la decisione sul profilo della giurisdizione e dichiarava la giurisdizione amministrativa, ravvisando nell’emissione del permesso poi annullato l’esercizio di potere amministrativo e una controversia di urbanistica ed edilizia. Con un unico motivo, i compratori denunciavano la violazione delle regole sul riparto di giurisdizione: sostenevano che la domanda riguardasse l’inadempimento del Comune e la lesione dell’affidamento incolpevole sulla legittimità del permesso favorevole, con pregiudizio del loro diritto soggettivo all’integrità patrimoniale, e non l’impugnazione o l’illegittimità del provvedimento. Il Comune proponeva ricorso incidentale condizionato, riproponendo questioni di merito rimaste assorbite.

La decisione

Le Sezioni Unite accolgono il ricorso principale e cassano la sentenza d’appello, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi: nella controversia in esame la pretesa è fondata sull’inadempimento e sulla lesione dell’integrità patrimoniale derivante dall’affidamento incolpevole nel permesso favorevole poi annullato, non sulla lesione di un interesse legittimo pretensivo né sulla richiesta di sindacare l’esercizio del potere amministrativo. Il provvedimento rileva come fatto causale del pregiudizio, non come elemento costitutivo della pretesa da accertare principaliter; non ricorre quindi neppure una controversia in materia di urbanistica o governo del territorio devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa. Il ricorso incidentale del Comune resta assorbito e le relative questioni di merito dovranno essere riproposte al giudice di rinvio. La causa è rinviata alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Si è, difatti, affermato che la domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato, che abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo illegittimo, rientra nella giurisdizione ordinaria, non trattandosi di una lesione dell’interesse legittimo pretensivo del danneggiato (interesse soddisfatto, seppur in modo illegittimo), ma di una lesione della sua integrità patrimoniale ex art. 2043 c.c., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo non rileva in sè, ma per l’efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole (Cass. Sez. U., 04/09/2015, n. 17586; Cass. Sez. U., 22/05/2017, n. 12799).

  La domanda risarcitoria per il danno all’integrità patrimoniale causato dall’affidamento incolpevole su un provvedimento favorevole poi annullato riguarda una posizione di diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione ordinaria; l’esercizio del potere amministrativo rileva per la sua efficacia causale, non quale oggetto della pretesa.

• art. 4 l.a.c.

  Il provvedimento ampliativo illegittimo non è elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria azionata in giudizio, per il che dovrebbe conoscersene della illegittimità principaliter da parte del giudice ordinario, accertamento precluso a detto giudice ostandovi il disposto dell’art. 4 l.a.c.), (Cons. Stato 21/04/2009, n. 2436).

  Il giudice ordinario non può sindacare principaliter la legittimità del provvedimento amministrativo; nella controversia risarcitoria fondata sull’affidamento, tuttavia, il provvedimento può essere considerato incidenter tantum come fatto causale del danno, senza che la sua illegittimità costituisca l’oggetto della domanda.

Massime di principio

• Il riparto di giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato soprattutto attraverso la causa petendi e l’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta, non in base alla sola prospettazione formale delle parti.
• La domanda risarcitoria del privato che abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento amministrativo ampliativo poi annullato, quando è diretta a ottenere ristoro per il pregiudizio all’integrità patrimoniale e non a contestare l’annullamento o l’esercizio del potere, appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• In tale controversia il provvedimento favorevole poi caducato rileva come fatto causale del danno da affidamento e può essere valutato incidenter tantum; non è necessario né consentito al giudice ordinario accertarne principaliter l’illegittimità.
• La giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria opera quando il danno dedotto è conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità del provvedimento impugnato; il risarcimento non costituisce, di per sé, una materia di giurisdizione esclusiva, ma può integrare tutela ulteriore rispetto a quella demolitoria.
• La domanda per danni da affidamento incolpevole su un permesso di costruire poi annullato non diviene, per il solo fatto di riguardare edificabilità, edilizia o urbanistica, una controversia di governo del territorio devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa, se il petitum sostanziale è la tutela del patrimonio leso dal comportamento dell’amministrazione.

Come è indicizzato