Sentenza n. 235/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione negativa del SUAP, il parere urbanistico del Comune, il preavviso di rigetto e, ove occorrente, il SIAD nella parte ritenuta ostativa all'insediamento commerciale. Il progetto riguardava la variante in corso d'opera a un permesso di costruire relativo alla ristrutturazione di un opificio industriale legittimamente esistente, con demolizione e ricostruzione delle mura perimetrali, modifica della sagoma e della distribuzione interna, senza aumento di volumetria e con destinazione commerciale. Sono stati dedotti: l'erronea qualificazione urbanistica dell'area come zona agricola E3, in contrasto con la disciplina normativa del PRG relativa alla zona agricola speciale di Voltacammino, che avrebbe consentito destinazioni commerciali per le preesistenze; la violazione della disciplina urbanistica applicabile agli insediamenti produttivi esistenti; l'illegittimità del diniego fondato sull'intervenuto condono di opere minori, poiché l'edificio principale era stato originariamente assentito e il condono non ne avrebbe mutato la destinazione produttiva; la violazione dell'art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001; l'erronea esclusione dell'applicazione della disciplina regionale sulla rigenerazione urbana; l'illegittimità del diniego fondato su limitazioni del SIAD incompatibili con la disciplina regionale del commercio; la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 27 della l.r. Campania n. 7/2020; la violazione delle regole sull'autotutela, ove il diniego fosse qualificato come annullamento di un assenso già formatosi; e la violazione dell'obbligo delle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi di indicare le modifiche necessarie al superamento del dissenso. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità della contestazione della classificazione urbanistica per comportamento contraddittorio e ha sostenuto l'incompatibilità della destinazione commerciale, l'inapplicabilità della rigenerazione urbana e l'assenza di silenzio-assenso.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso manifestamente fondato e lo ha deciso con sentenza semplificata. Il diniego era fondato essenzialmente sull'intervenuto condono e sull'incompatibilità della destinazione commerciale con la disciplina urbanistica dell'area. Il Collegio ha affermato che, trattandosi di un impianto legittimamente esistente, le prescrizioni urbanistiche sopravvenute, aventi funzione ordinatrice e conformativa, regolano l'edificazione futura ma non possono incidere automaticamente sulla destinazione legittima dell'edificio esistente, che deve essere conservata e può essere oggetto degli interventi necessari a integrarne o mantenerne la funzione. La discrezionalità pianificatoria non può tradursi in arbitrio né in una compressione sostanziale dell'utilizzazione dell'area tale da configurare una forma larvata di espropriazione. Il Collegio ha inoltre richiamato la disciplina statale e regionale in materia di libertà di apertura degli esercizi commerciali, rilevando che l'art. 19, comma 5, della l.r. Campania n. 7/2020 vieta al SIAD di introdurre il divieto di esercizio di attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica e che l'art. 157, comma 2, rende inefficaci le previsioni degli strumenti distributivi incompatibili con tale disciplina. Ne consegue l'illegittimità del diniego nella parte in cui applica una limitazione del SIAD contrastante con la legge regionale. La determina del SUAP è stata annullata. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato dalla ricorrente quale fondamento della formazione del silenzio-assenso sulla richiesta di variante; il giudice non ha deciso espressamente tale profilo, avendo accolto il ricorso per l'illegittimità sostanziale del diniego.

• art. 27 l.r. Campania n. 7/2020

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato dalla ricorrente quale ulteriore fondamento del silenzio-assenso; il giudice non ha deciso espressamente tale questione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dalla ricorrente per contestare l'eventuale qualificazione del diniego come annullamento in autotutela; il giudice non ha deciso espressamente il motivo.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la rilevanza dello stato legittimo dell'edificio e l'irrilevanza ostativa del condono relativo a opere minori; il giudice ha accolto il ricorso sulla base della legittima preesistenza dell'impianto, senza sviluppare un'autonoma interpretazione della disposizione.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dal Comune per sostenere che gli interventi di ristrutturazione edilizia non comprenderebbero il mutamento di destinazione d'uso rilevante; il giudice non ha esaminato autonomamente tale tesi.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dal Comune in relazione al mutamento d'uso urbanisticamente rilevante; il giudice non ha deciso espressamente tale questione.

• art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali.

  Le limitazioni territoriali all'insediamento commerciale sono ammissibili solo per esigenze di tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, dell'ambiente urbano o dei beni culturali, senza discriminazioni tra operatori.

• art. 19, comma 5, l.r. Campania n. 7/2020

  Il SIAD non contiene le seguenti restrizioni: a) il divieto di esercizio di un'attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica e l'abilitazione a esercitarla esclusivamente all'interno di una determinata area.

  Il SIAD non può introdurre un divieto territoriale generale all'esercizio di attività commerciali né riservarlo esclusivamente a una determinata area.

• art. 157, comma 2, l.r. Campania n. 7/2020

  Gli strumenti di intervento dell'apparato distributivo (SIAD) vigenti alla data di entrata in vigore del presente testo unico sono efficaci nelle parti in cui non contrastano con esso.

  Le previsioni dei SIAD preesistenti restano efficaci soltanto nella misura in cui non contrastino con la disciplina regionale sopravvenuta.

• art. 14-bis l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale disciplina della conferenza di servizi nell'ambito della quale è stato adottato il diniego; il giudice non ha deciso autonomamente i profili procedimentali dedotti.

• d.P.R. 160/2010

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale disciplina del procedimento SUAP e della conferenza di servizi; il giudice non ha deciso autonomamente i profili procedimentali dedotti.

Massime di principio

• Le prescrizioni urbanistiche conformative del PRG disciplinano in via generale l'edificazione futura e non possono incidere automaticamente sulla destinazione legittima degli edifici già esistenti; questi conservano la precedente destinazione e devono poter essere assoggettati agli interventi necessari a integrarne o mantenerne la funzione.
• La discrezionalità pianificatoria è sindacabile quando si traduce in arbitrio o determina una compressione irragionevole dell'utilizzazione dell'area e del valore dell'immobile, tale da configurare una forma larvata di espropriazione.
• Un SIAD non può introdurre il divieto di esercizio di un'attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica né riservarne l'esercizio esclusivamente a una determinata area, salvo limitazioni giustificate dalle esigenze di tutela indicate dalla legge.
• Le disposizioni degli strumenti di intervento dell'apparato distributivo vigenti anteriormente alla disciplina regionale sopravvenuta sono inefficaci nella parte in cui contrastano con quest'ultima; un diniego fondato su una limitazione del SIAD incompatibile con la legge regionale è illegittimo.

Come è indicizzato