Sentenza n. 1748/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato, con il ricorso introduttivo e due ricorsi per motivi aggiunti, gli atti con cui l'Autorità di Regolazione dei Trasporti ha avviato, sottoposto a consultazione e poi concluso il procedimento di aggiornamento del sistema tariffario di pedaggio per le concessioni autostradali. Il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti contestavano le delibere n. 75/2025 e n. 188/2025 deducendo violazione dell'art. 37, comma 2, lettera g), e dell'art. 43, comma 1, del d.l. n. 201/2011, carenza e uso illegittimo del potere, difetto di istruttoria, falso presupposto, violazione della stabilità dei sistemi regolatori e del legittimo affidamento, nonché irragionevole aggravamento dei rischi del concessionario, aumento dell'incertezza regolatoria e illegittimità della tempistica di entrata in vigore. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti la concessionaria ha impugnato la delibera definitiva n. 241/2025, deducendo, tra l'altro, il mancato rilievo delle sentenze della Corte costituzionale n. 147 e n. 88 del 2025; l'esorbitanza delle competenze ART rispetto ai profili tariffari, in particolare quanto alle verifiche sull'equilibrio economico-finanziario, alla matrice dei rischi, al TIR Equity e ai meccanismi di recupero dei sovra-rendimenti; la violazione degli artt. 177 e 192 del d.lgs. n. 36/2023 e dell'art. 165 del d.lgs. n. 50/2016; l'irragionevole aggravamento del rischio; la violazione dell'affidamento, della certezza e prevedibilità della regolazione e del principio di irretroattività, con riferimento alle misure sulle poste figurative, sul valore di subentro, sull'entrata in vigore e sulle deroghe transitorie. Sono state inoltre contestate la mancata considerazione degli effetti del differimento degli adeguamenti tariffari, della pandemia e della guerra, nonché l'asserita asimmetria tra il trattamento dei sotto-rendimenti e dei sovra-rendimenti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato ammissibile l'intervento ad adiuvandum dell'associazione di categoria, ravvisando un interesse proprio, convergente e adesivo rispetto a quello della concessionaria. Ha invece dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti per carenza di interesse, poiché diretti contro le delibere n. 75/2025 e n. 188/2025, aventi natura di meri atti endoprocedimentali di indizione di consultazioni pubbliche. Tali atti non determinavano un arresto procedimentale, non vincolavano l'Autorità e non producevano un assetto definitivo di interessi suscettibile di consolidarsi per mancata impugnazione. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, rivolto contro la delibera definitiva n. 241/2025, è stato invece esaminato nel merito e respinto. Il Collegio ha affermato che la regolazione ART costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o di motivazione. Per gli atti regolatori, motivazione e istruttoria devono essere valutate considerando l'intero procedimento, le consultazioni, l'AIR, la VIR, le relazioni e gli atti richiamati nella delibera, potendo la motivazione essere resa per relationem. Nel merito, il TAR ha ritenuto che l'ART disponesse di competenza per definire non soltanto l'entità aritmetica dei pedaggi, ma anche i sistemi tariffari, i relativi parametri economico-finanziari e i criteri di verifica dell'equilibrio economico-finanziario, senza sostituirsi al concedente nella gestione del rapporto contrattuale e nei rimedi convenzionali di riequilibrio. La verifica regolatoria dell'equilibrio è stata distinta dalla revisione contrattuale prevista dall'art. 192 del d.lgs. n. 36/2023. Sono state ritenute legittime la matrice dei rischi, l'utilizzazione coordinata del TIR di progetto, del TIR Equity, del ROIC e degli indicatori di sostenibilità del debito, nonché la disciplina di recupero dei sovra-rendimenti, diretta a evitare che gli utenti finanzino remunerazioni eccedenti i costi efficienti e il rendimento congruo del capitale. Non è stata ravvisata alcuna ingiustificata asimmetria tra sotto-rendimenti e sovra-rendimenti, poiché i primi possono dipendere da rischi contrattualmente allocati o da eventi sopravvenuti rilevanti ai sensi dell'art. 192, mentre i secondi sono oggetto di controllo tariffario a tutela dell'utenza. Il TAR ha escluso la retroattività della disciplina sulle poste figurative, rilevando che il nuovo meccanismo opera per gli investimenti successivi al 1° gennaio 2026 e salvaguarda le poste relative agli investimenti già contabilizzati. Ha inoltre ritenuto ragionevoli la disciplina del valore di subentro e la regolazione transitoria, che prevede differimenti, adeguamento dei PEF entro il 31 dicembre 2026, clausole di salvaguardia e possibilità di deroghe motivate. La delibera n. 241/2025 non viola quindi il legittimo affidamento, la certezza del diritto o la proporzionalità. Le deduzioni nuove introdotte soltanto nella memoria di replica sono state dichiarate inammissibili. L'intervento è stato respinto per effetto della soccombenza della parte adiuvata. Le spese sono state compensate in ragione della novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lettere a), b), c) e g), d.l. n. 201/2011

  L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e, in particolare, provvede a garantire condizioni di accesso eque e non discriminatorie, a definire i criteri per la fissazione delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi, a verificarne la corretta applicazione e, per il settore autostradale, a stabilire sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap.

  La disposizione attribuisce all'ART poteri regolatori ampi, comprendenti la definizione dei sistemi e dei parametri tariffari, la verifica della loro applicazione e la considerazione dell'equilibrio economico delle imprese regolate, non limitati alla mera determinazione aritmetica del pedaggio.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. n. 201/2011

  Gli aggiornamenti o le revisioni delle convenzioni autostradali vigenti sono trasmessi al CIPE, previo adeguamento del testo convenzionale alle eventuali prescrizioni formulate dall'Autorità di regolazione dei trasporti per i profili di competenza di cui all'articolo 37, comma 2, lettera g).

  La norma conferma la rilevanza delle prescrizioni ART sugli aspetti regolatori e tariffari anche con riferimento alle concessioni autostradali vigenti.

• art. 177 d.lgs. n. 36/2023

  La piena traslazione del rischio operativo al concessionario costituisce un principio rilevante per la regolazione e per la verifica della coerenza tariffaria, senza che l'ART sostituisca le pattuizioni convenzionali sull'allocazione del rischio.

• art. 192 d.lgs. n. 36/2023

  L'alterazione dell'equilibrio economico e finanziario dovuto a eventi diversi da quelli di cui al primo periodo e rientranti nei rischi allocati alla parte privata sono a carico della stessa.

  La procedura di riequilibrio contrattuale spetta alle parti e al concedente; essa è distinta dalla verifica regolatoria ART, che accerta la coerenza del PEF con i criteri tariffari, il rischio operativo e la remunerazione congrua del capitale.

• art. 12 l. n. 229/2003

  È richiamato quale fondamento dell'obbligo delle Autorità regolatorie di dotarsi di strumenti di analisi e valutazione di impatto della regolazione, rilevanti anche per la motivazione degli atti regolatori.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  La regola generale di esenzione dall'obbligo di motivazione degli atti normativi e a contenuto generale non impedisce che gli atti di regolazione siano motivati in ragione delle esigenze di legittimazione del potere sostanzialmente normativo esercitato; la motivazione può svilupparsi nell'intero procedimento ed essere resa per relationem.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  La disposizione sul differimento dell'adeguamento tariffario e dell'aggiornamento dei PEF è stata ritenuta estranea a un obbligo dell'ART di introdurre una compensazione generalizzata nel nuovo sistema tariffario.

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  È richiamato quale precedente fondamento normativo del principio di piena traslazione del rischio operativo nelle concessioni.

• art. 120 c.p.a.

  null

Massime di principio

• Gli atti con cui un'autorità regolatoria indice una consultazione pubblica e sottopone agli stakeholder uno schema di possibile regolazione sono, di regola, atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività quando non determinano un arresto del procedimento, non vincolano l'autorità e non consolidano definitivamente un assetto di interessi; il ricorso contro tali atti è inammissibile per carenza di interesse, salvo che siano dedotti effetti lesivi attuali e autonomi.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte di un'autorità indipendente espressive di discrezionalità tecnica resta sindacato di legittimità e non di merito: la valutazione è censurabile solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o motivazione, non quando sia semplicemente opinabile o peggiorativa per il destinatario.
• Negli atti di regolazione, motivazione e istruttoria devono essere valutate con riferimento all'intero procedimento regolatorio, comprese consultazioni, AIR, VIR, relazioni istruttorie e documenti richiamati e resi conoscibili; la motivazione può quindi essere resa per relationem e non è necessario che ogni passaggio di un procedimento complesso sia riprodotto nella delibera finale.
• Il potere dell'autorità di regolazione dei trasporti di definire i sistemi tariffari autostradali comprende la fissazione dei parametri economico-finanziari, il controllo dei costi efficienti, la verifica della coerenza del PEF con l'equilibrio economico-finanziario e la valutazione del rischio operativo ai fini tariffari; tale potere non si confonde con la gestione del contratto di concessione né con l'attivazione dei rimedi convenzionali di riequilibrio, che restano affidati al concedente e alle parti.
• La verifica regolatoria può utilizzare, in modo coordinato e non esclusivo, il TIR di progetto, il TIR Equity, il ROIC e gli indicatori di sostenibilità del debito, poiché il rendimento del capitale proprio è idoneo a evidenziare se i ricavi tariffari consentano una remunerazione eccedente quella coerente con il rischio effettivamente assunto; il recupero dei sovra-rendimenti non deve essere simmetrico rispetto al riequilibrio dei sotto-rendimenti, avendo funzione di tutela dell'utenza e di contenimento delle remunerazioni non necessarie.
• Una nuova disciplina tariffaria non è retroattiva quando incide soltanto su investimenti e poste economiche non ancora definiti o contabilizzati, salvaguardando gli effetti già maturati sugli investimenti contabilizzati e prevedendo un regime transitorio ragionevole, con termini di adeguamento, differimenti e deroghe motivate.

Come è indicizzato