Sentenza n. 835/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato i titoli edilizi e paesaggistici rilasciati dal Comune di Bacoli per la demolizione e ricostruzione, con ampliamento volumetrico, di un manufatto situato in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Ha dedotto che l'intervento fosse una nuova costruzione, non una ristrutturazione edilizia, e che fosse incompatibile con il d.P.R. 380/2001, con il d.lgs. 42/2004, con il piano territoriale paesistico e con il PRG, anche per la mancata previa approvazione di un piano urbanistico attuativo. Ha inoltre contestato il permesso di costruire in sanatoria n. 57/2018, sostenendo che non fossero mai state eseguite le opere di riqualificazione imposte dalla Soprintendenza e che non fosse stata presentata la documentazione relativa all'agibilità. Da tali omissioni avrebbe dovuto derivare l'illegittimità del successivo permesso di costruire n. 5/2020, fondato sulla presunta legittimità del manufatto preesistente. Sono stati altresì dedotti vizi dell'autorizzazione paesaggistica del 29 maggio 2020, rilasciata dal Comune sul presupposto del decorso del termine per il parere della Soprintendenza, nonostante la richiesta di integrazione documentale e la sospensione dei termini. Infine, la ricorrente ha impugnato gli atti di convalida adottati nel 2025, sostenendo che i vizi originari fossero sostanziali e non sanabili mediante convalida. Il Comune e i controinteressati hanno eccepito tardività e inammissibilità del ricorso e hanno sostenuto la legittimità degli atti e la sanabilità dei vizi. Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari, ritenendo tempestiva l'impugnazione perché le censure riguardavano il quomodo dell'edificazione e la piena conoscenza della lesività si era concretizzata con lo sviluppo dei lavori; ha inoltre riconosciuto l'interesse della proprietaria confinante, anche in relazione al prospettato rischio di pregiudizi statici.

La decisione

Il TAR ha estromesso la Soprintendenza dal giudizio, poiché nessun suo atto era stato direttamente impugnato. Ha poi respinto le eccezioni di tardività e di difetto di interesse. Nel merito ha ritenuto illegittimo il permesso di costruire in sanatoria n. 57/2018, poiché il titolo era condizionato alla realizzazione di un progetto di riqualificazione richiesto dalla Soprintendenza, della cui effettiva presentazione ed esecuzione non vi era prova. Il successivo permesso di costruire n. 5/2020 è stato ritenuto illegittimo sia per invalidità derivata, in quanto fondato sulla presunta legittimità del manufatto preesistente, sia autonomamente, perché l'autorizzazione paesaggistica del 29 maggio 2020 era stata rilasciata dal Comune mentre il procedimento davanti alla Soprintendenza era ancora pendente e i relativi termini risultavano sospesi. Il giudice ha quindi escluso che gli atti di convalida del 2025 potessero sanare tali vizi. La convalida ex art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990 può emendare vizi formali o procedimentali, ma non vizi sostanziali derivanti dall'assenza di un presupposto legale o dalla violazione delle regole che fondano l'esercizio del potere. Nel caso dell'autorizzazione paesaggistica, l'omesso coinvolgimento effettivo della Soprintendenza incideva sul fondamento stesso del potere esercitato dal Comune e non poteva essere sanato da un silenzio successivo dell'organo statale. È stata pertanto annullata anche la convalida del permesso di costruire, in quanto fondata sulla convalida illegittima dell'autorizzazione paesaggistica. Il ricorso e tutti i motivi aggiunti sono stati accolti; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell'intervento edilizio come ristrutturazione o nuova costruzione rileva ai fini dei limiti e dei presupposti del titolo edilizio; nel caso concreto il permesso è stato comunque annullato per l'illegittimità del titolo presupposto e dell'autorizzazione paesaggistica.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di autorizzazione paesaggistica richiede il coinvolgimento della Soprintendenza; il Comune non può rilasciare validamente l'autorizzazione mentre il procedimento davanti all'organo tutorio è ancora pendente e i relativi termini sono sospesi.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  «salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole»

  La convalida ha funzione conservativa e può sanare vizi formali o procedimentali, ma non vizi sostanziali concernenti l'insussistenza di un presupposto legale o il fondamento stesso del potere amministrativo.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata dalle parti con riferimento alla possibilità di rimuovere vizi dei titoli edilizi, ma il TAR ha escluso che la convalida potesse sanare i vizi sostanziali accertati.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La ricorrente ne ha invocato l'applicazione per opere già realizzate in assenza di autorizzazione paesaggistica; il TAR ha deciso la controversia sulla violazione dell'art. 146 e sull'inidoneità della convalida, senza fondare direttamente la decisione sull'art. 167.

• art. 17-bis l. 241/1990

  La ricorrente ne ha contestato l'applicabilità quale base del silenzio-assenso paesaggistico; il TAR ha comunque ritenuto che un silenzio successivo della Soprintendenza non potesse sanare retroattivamente l'omesso coinvolgimento dell'organo tutorio.

Massime di principio

• Ai fini della tempestività dell'impugnazione di un titolo edilizio, quando si contesta l'an dell'edificazione il termine decorre dall'inizio dei lavori; quando si contesta il quomodo, ossia le modalità, dimensioni o consistenza dell'opera, decorre dal completamento dei lavori o dal momento in cui tali caratteristiche siano divenute percepibili. La piena conoscenza non richiede la conoscenza integrale del provvedimento, ma la percezione degli elementi che ne rendano evidente la lesività.
• Il proprietario confinante che deduca uno specifico pregiudizio derivante dall'intervento edilizio, quale il rischio di cedimenti o pregiudizi statici al proprio manufatto, dispone di un interesse concreto e attuale all'impugnazione del titolo edilizio.
• Un titolo edilizio in sanatoria subordinato alla realizzazione di opere di riqualificazione non può costituire valido presupposto per ulteriori titoli edilizi se non risulta provata l'effettiva esecuzione delle opere prescritte.
• L'autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune mentre è ancora pendente il procedimento davanti alla Soprintendenza, e mentre i relativi termini sono sospesi, viola l'art. 146 del d.lgs. 42/2004; il successivo silenzio dell'organo tutorio non sana retroattivamente tale violazione.
• La convalida prevista dall'art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990 può eliminare vizi formali o procedimentali, ma non può sanare vizi sostanziali derivanti dall'insussistenza di un presupposto o requisito legale, né la violazione delle regole che delimitano il fondamento del potere amministrativo.
• La convalida non può essere utilizzata per conservare un provvedimento il cui contenuto presupponga un potere esercitato al di fuori delle condizioni stabilite dall'ordinamento; in tali casi occorre una nuova valutazione sostanziale e, se necessario, la riforma del contenuto dell'atto.

Come è indicizzato