Sentenza n. 463/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso principale e motivi aggiunti, il parere negativo della Soprintendenza e il conseguente diniego comunale di autorizzazione paesaggistica riferiti a domande di condono edilizio presentate ai sensi delle leggi n. 47/1985 e n. 724/1994; ha inoltre impugnato l’ordinanza comunale di demolizione di numerose opere abusive, il rigetto di una C.I.L.A. presentata per la sanatoria delle opere, il diniego definitivo delle domande di condono e, con ricorso autonomo, il provvedimento comunale che aveva dichiarato irricevibile e improcedibile una C.I.L. per il ripristino dello stato dei luoghi. Le censure dedotte hanno riguardato: violazione degli obblighi di partecipazione e del preavviso di rigetto; mancata valutazione delle osservazioni e della documentazione integrativa; difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, erroneità dei presupposti e difetto di motivazione del parere paesaggistico; erronea considerazione dell’impatto complessivo degli abusi e dell’antropizzazione preesistente; erronea qualificazione delle opere come interventi soggetti a permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica; applicabilità dell’edilizia libera, della CILA, della SCIA, delle tolleranze costruttive e delle esenzioni paesaggistiche dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017; illegittimità dell’ordinanza di demolizione per mancata comunicazione di avvio del procedimento; erroneo computo del termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine demolitorio dopo il rigetto della sanatoria; necessità di una nuova ingiunzione o di un nuovo termine; omessa considerazione delle opere già rimosse; illegittimità dell’inibizione della C.I.L. di ripristino; obbligo del Comune di acquisire integrazioni documentali e il parere della Soprintendenza prima di respingere la C.I.L.A.; illegittimità derivata dei provvedimenti successivi rispetto agli atti paesaggistici e ai dinieghi di condono.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e li ha respinti integralmente. Quanto al parere della Soprintendenza, ha ritenuto adempiuto l’obbligo di esaminare le osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego: non è necessaria una confutazione analitica di ogni argomento, purché dalla motivazione emerga la considerazione complessiva delle deduzioni e siano comprensibili le ragioni del loro mancato accoglimento. Il parere è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato, poiché ha valutato il complesso immobiliare nella sua globalità, alla luce dell’elevata intensità del vincolo paesaggistico e della trasformazione del promontorio mediante rilevanti incrementi volumetrici, cementificazione e soppressione dei terrazzamenti verdi originariamente previsti. La Soprintendenza disponeva di ampia discrezionalità tecnico-valutativa e le sue conclusioni non sono risultate irragionevoli né viziate da travisamento. È stata inoltre ritenuta sufficiente, autonomamente, la valutazione paesaggistica negativa, anche perché il provvedimento era plurimotivato e fondato altresì su carenze documentali. Quanto al ricorso contro il provvedimento relativo alla C.I.L. di ripristino, il TAR ha affermato che la presentazione di un’istanza di sanatoria sospende temporaneamente l’efficacia dell’ordine di demolizione, ma non fa decorrere ex novo il termine di novanta giorni dopo il rigetto: il termine riprende a decorrere dal momento residuo, sommando il periodo già trascorso prima dell’istanza e quello successivo al rigetto. Pertanto, il Comune non doveva adottare una nuova ingiunzione né concedere un nuovo termine. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la qualificazione unitaria degli abusi: le opere, distribuite in varie parti del complesso e funzionalmente collegate, non potevano essere artificialmente frazionate per ricondurre singoli interventi all’edilizia libera, alla CILA, alla SCIA o alle esenzioni paesaggistiche. Nel loro complesso esse avevano trasformato l’assetto del territorio e richiedevano il permesso di costruire; essendo state realizzate in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica, risultava legittima la demolizione. La mancata comunicazione di avvio del procedimento non ha inficiato l’ordinanza, trattandosi di misura sanzionatoria vincolata conseguente all’accertamento dell’abuso. Le tolleranze costruttive non erano applicabili a opere realizzate senza titolo e non contemplate dal titolo edilizio. Il provvedimento di inammissibilità della C.I.L.A. è stato ritenuto sorretto autonomamente dall’inidoneità dello strumento utilizzato per sanare opere soggette a permesso di costruire, sicché le censure sulla carenza documentale potevano essere assorbite. Non era necessario acquisire previamente il parere paesaggistico quando lo strumento di sanatoria era manifestamente inidoneo, poiché il procedimento poteva arrestarsi in una fase preliminare. Sono state quindi respinte anche le censure di illegittimità derivata contro il diniego definitivo dei condoni. Spese di lite compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione deve esaminare nel complesso le osservazioni e le controdeduzioni dell’interessato, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni singola allegazione, purché la motivazione renda percepibili le ragioni del mancato recepimento.

• art. 31 l. 47/1985

  Disciplina la domanda di condono edilizio oggetto del procedimento, la cui definizione è stata ritenuta legittimamente preclusa dal diniego paesaggistico.

• art. 39 l. 724/1994

  Costituisce la base normativa delle ulteriori domande di condono edilizio, anch’esse definitivamente respinte in conseguenza della legittimità della valutazione paesaggistica negativa.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  In area sottoposta a vincolo paesaggistico, gli interventi non possono essere sottratti alla valutazione paesaggistica mediante la frammentazione artificiosa di un progetto edilizio unitario.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È richiamato in relazione alla tutela paesaggistica e alla contestata possibilità di sanare le opere, ma il giudizio ha ritenuto preliminarmente inidoneo lo strumento edilizio utilizzato.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Le opere devono essere qualificate considerando l’intervento complessivo; tettoie e manufatti stabilmente ancorati al suolo possono costituire nuova costruzione.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  L’eventuale riconducibilità di un’opera all’edilizia libera non esclude il rispetto delle prescrizioni paesaggistiche e non consente di eludere la valutazione unitaria dell’intervento.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La CILA non è uno strumento idoneo a sanare interventi che, per la loro qualificazione complessiva, richiedono il permesso di costruire o risultano comunque preclusi.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione e il termine di novanta giorni sono riferiti all’abuso complessivamente considerato; il rigetto della sanatoria sospende il termine, che poi riprende per il solo periodo residuo e non ricomincia ex novo.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Le tolleranze costruttive riguardano divergenze minime derivanti dalla fase esecutiva e non opere autonome realizzate senza titolo edilizio e paesaggistico.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale disciplina dell’accertamento di conformità, ma le opere sono state ritenute non sanabili mediante gli strumenti invocati.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato dalla ricorrente, ma il giudizio ha escluso che la qualificazione unitaria degli interventi consentisse il ricorso allo strumento di sanatoria prospettato.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il richiamo al mutamento di destinazione d’uso non supera la necessità di qualificare unitariamente le opere e di verificare il titolo edilizio richiesto per la trasformazione complessiva.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A

  Le esenzioni paesaggistiche per opere interne, tende, pergolati, pavimentazioni e manufatti minori non sono applicabili quando le opere fanno parte di un intervento edilizio unitario di significativa trasformazione del territorio.

• art. 97 Cost.

  Il principio di legalità e il buon andamento impediscono di attribuire effetti legittimanti a una SCIA o CILA presentata per interventi sottratti al relativo ambito applicativo.

Massime di principio

• La valutazione dell’impatto urbanistico-edilizio e paesaggistico di una pluralità di opere funzionalmente collegate deve essere svolta in modo complessivo e non atomistico; non è consentito frazionare artificialmente l’intervento per ricondurne singole componenti all’edilizia libera, alla CILA, alla SCIA o a esenzioni paesaggistiche.
• Quando un’istanza di accertamento di conformità è presentata dopo un’ordinanza di demolizione, essa sospende temporaneamente l’efficacia dell’ordine e il decorso del termine per ottemperare, ma il rigetto non determina la decorrenza di un nuovo termine integrale: il termine riprende dal residuo non ancora decorso, senza necessità di una nuova ordinanza demolitoria.
• In presenza di opere abusive realizzate in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica, la sanzione demolitoria può essere applicata anche quando singole opere, isolatamente considerate, sembrerebbero riconducibili a categorie minori o pertinenziali; rileva la trasformazione complessiva del territorio.
• La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria prima dell’ordinanza di demolizione quando questa costituisce una misura sanzionatoria vincolata conseguente all’accertamento dell’abuso edilizio.
• Un provvedimento fondato su più motivazioni autonome resta legittimo se anche una sola di esse resiste alle censure; in tal caso il giudice può respingere il ricorso senza esaminare le doglianze rivolte contro le altre motivazioni.
• Quando lo strumento procedimentale utilizzato per la sanatoria è manifestamente inidoneo rispetto alla tipologia dell’intervento, l’amministrazione può arrestare il procedimento prima dell’acquisizione del parere paesaggistico, non essendo necessario acquisire un parere privo di utilità concreta.

Come è indicizzato