Corte di giustizia, Sentenza C-674/17

Deroghe alla tutela rigorosa del lupo e caccia di gestione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema finlandese) relativo alla legittimità di deroghe concesse per l’abbattimento di lupi in Finlandia. Il caso si colloca nell’ambito della direttiva 92/43/CEE "habitat" e, in particolare, dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), invocato per giustificare una caccia di gestione finalizzata alla riduzione del bracconaggio.

Fatti e procedimento principale

L’Agenzia finlandese per la fauna selvatica aveva autorizzato, con due decisioni del 18 dicembre 2015, l’abbattimento di sette lupi in alcune aree della Savonia settentrionale. Le autorizzazioni erano fondate sulla normativa nazionale di recepimento della direttiva e si inserivano in un piano nazionale di gestione della popolazione di lupi, che perseguiva l’obiettivo di mantenere la specie in uno stato di conservazione soddisfacente e di ridurre il bracconaggio attraverso interventi di gestione locale.

La Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry ha impugnato le decisioni. Dopo una prima declaratoria di irricevibilità per difetto di legittimazione, il giudice del rinvio ha esaminato il merito e ha sottoposto alla Corte tre gruppi di questioni concernenti: la possibilità di ricorrere all’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), per la caccia di gestione; il rilievo del bracconaggio e delle difficoltà di contrasto; la scala territoriale della valutazione dello stato di conservazione.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto:

• l’articolo 2 della direttiva 92/43/CEE, che mira a salvaguardare la biodiversità e a mantenere o ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente;
• l’articolo 12, paragrafo 1, che impone un regime di rigorosa tutela per le specie elencate nell’allegato IV, tra cui il lupo;
• l’articolo 16, paragrafo 1, che ammette deroghe solo in assenza di altra soluzione valida e a condizione che la deroga non pregiudichi il mantenimento della specie in stato di conservazione soddisfacente.

Viene inoltre ricordata la definizione di "stato di conservazione soddisfacente" dell’articolo 1, lettera i), e il principio di precauzione di cui all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE.

Ragionamento della Corte: oggetto e portata dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e)

La Corte osserva che l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), non indica un obiettivo specifico come fanno le lettere da a) a d), ma consente deroghe solo in presenza di condizioni ulteriori e stringenti: cattura o detenzione su base selettiva, in misura limitata, di un numero limitato di esemplari, in condizioni rigorosamente controllate.

Da ciò deriva che la disposizione non può essere usata come base generale per sottrarsi alla tutela rigorosa dell’articolo 12. L’obiettivo perseguito dalla deroga deve essere compatibile con la finalità di conservazione della direttiva e deve essere definito in modo chiaro, preciso e documentato.

Bracconaggio come finalità potenzialmente rilevante

La Corte afferma che la lotta al bracconaggio può, in linea di principio, essere invocata come obiettivo collegato al mantenimento o ripristino dello stato di conservazione della specie e quindi rientrare nel perimetro dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e). Tuttavia, l’autorità nazionale deve dimostrare, con dati scientifici rigorosi, che la caccia di gestione è realmente idonea a ridurre il bracconaggio e che tale riduzione produce un effetto netto positivo sulla conservazione della popolazione di lupi.

La Corte sottolinea che, nel caso concreto, l’idoneità della misura appariva incerta e spettava al giudice nazionale verificare se l’Agenzia avesse fornito una base scientifica sufficiente.

Assenza di soluzioni alternative valide

La Corte chiarisce che non basta richiamare l’esistenza del bracconaggio o le difficoltà di controllo per giustificare una deroga. Lo Stato membro deve invece dimostrare che non esiste un’altra soluzione valida per raggiungere l’obiettivo perseguito nel rispetto dei divieti della direttiva.

L’obbligo di motivazione è stringente: la decisione di deroga deve contenere una giustificazione precisa dell’assenza di alternative e, se del caso, il rinvio a relazioni tecniche, giuridiche e scientifiche pertinenti. Nel caso di specie, la Corte rileva che dal fascicolo non emerge una dimostrazione adeguata dell’unicità della soluzione adottata.

Stato di conservazione della specie e scala della valutazione

La Corte ribadisce che lo stato di conservazione soddisfacente è un presupposto necessario per la concessione della deroga. La valutazione deve essere effettuata, di regola, a livello nazionale o, se del caso, a livello della regione biogeografica interessata, tenendo conto anche dell’impatto locale delle deroghe e, ove possibile, della dimensione transfrontaliera.

La Corte esclude che, in tale valutazione, possa contarsi la porzione dell’area di ripartizione naturale situata in uno Stato terzo non vincolato alla direttiva. Precisa inoltre che una valutazione a livello locale è normalmente necessaria per comprendere gli effetti cumulativi delle deroghe su scala più ampia.

Piano di gestione, limiti numerici e principio di precauzione

Un piano nazionale di gestione e una normativa che fissino un numero massimo annuale di capi abbattibili possono essere rilevanti ai fini della verifica del rispetto della direttiva, perché incidono sugli effetti cumulativi delle deroghe. Tuttavia, nel caso concreto, la Corte rileva che i dati disponibili facevano dubitare che l’insieme delle catture autorizzate non compromettesse la conservazione della popolazione di lupi.

In presenza di incertezza scientifica circa l’effetto della deroga sul mantenimento o ripristino dello stato di conservazione soddisfacente, opera il principio di precauzione: lo Stato membro deve astenersi dal concedere o attuare la deroga.

Condizioni di selettività, limitazione e controllo rigoroso

Per quanto riguarda l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), la Corte insiste sul fatto che il numero di esemplari deve essere strettamente limitato e chiaramente specificato, in base a dati scientifici relativi alla popolazione, allo stato di conservazione e alle caratteristiche biologiche della specie.

La cattura deve inoltre essere realmente selettiva e limitata: la deroga può persino richiedere l’identificazione individuale degli esemplari interessati, se necessario. Il controllo deve essere rigoroso e tempestivo, sia ex ante sia ex post, così da garantire il rispetto delle condizioni relative a luoghi, tempi, quantità e tipologia dei soggetti abbattibili.

Nel caso concreto, la Corte osserva che le decisioni nazionali si limitavano a raccomandare la selezione di esemplari giovani o problematici, senza imporla in modo vincolante; inoltre, il fascicolo lasciava emergere abbattimenti di maschi dominanti, elemento che metteva in dubbio la selettività e l’efficacia del controllo.

Decisione

La Corte conclude che l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 92/43/CEE osta a decisioni che concedano deroghe al divieto di uccidere deliberatamente il lupo a fini di caccia di gestione finalizzata alla lotta al bracconaggio, quando non siano soddisfatte cumulativamente le condizioni richieste dalla direttiva. Tali condizioni riguardano, in particolare, la chiarezza e prova dell’obiettivo, l’assenza di alternative, il mantenimento dello stato di conservazione soddisfacente, la corretta valutazione territoriale della specie e la rigorosa selettività e limitazione delle catture.

La verifica finale della sussistenza di tali presupposti è rimessa al giudice del rinvio.