Sentenza n. 6521/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego di condono adottato da Roma Capitale per una nuova costruzione non residenziale di 56 mq e 162 mc, in area vincolata, poiché non era stata dimostrata l’ultimazione delle opere entro il 31 marzo 2003, termine previsto dalla normativa regionale di sanatoria. L’interessata ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso, articolando due motivi. Con il primo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 10-bis e 21-octies della l. 241/1990 e la violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che non le fosse stata comunicata l’avvio del procedimento e che l’amministrazione non avesse puntualmente confutato le osservazioni presentate dopo due preavvisi di rigetto diversamente motivati. Con il secondo ha dedotto eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti, insufficienza dell’istruttoria e della motivazione, contestando la mancata prova della data di ultimazione dell’abuso. A sostegno della propria tesi aveva prodotto una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, fatture di acquisto dei materiali e altri elementi indiziari; l’amministrazione aveva invece valorizzato documentazione fotografica ricavata da Google Earth. È stata inoltre proposta un’istanza istruttoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: nei procedimenti avviati su istanza di parte non grava sull’amministrazione l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento; inoltre, nel caso concreto, i motivi ostativi erano stati comunicati mediante i preavvisi di rigetto. La presentazione di osservazioni non impone all’amministrazione una confutazione analitica e puntuale di ciascun argomento, soprattutto quando il diniego di condono è vincolato alla mancanza di un presupposto sostanziale, quale l’ultimazione delle opere entro il termine di legge. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato perché la prova dell’epoca di realizzazione dell’abuso deve essere rigorosa, documentale, certa e univoca, e grava sul privato che contesti la ricostruzione dell’amministrazione. Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà e le dichiarazioni di terzi hanno valore recessivo, mentre assumono rilievo elementi oggettivi quali ruderi, fondazioni, aerofotogrammetrie e mappe catastali. Nel caso concreto, gli elementi offerti erano inidonei o meramente indiziari: la dichiarazione sostitutiva non era verificabile, la perizia di parte indicava una data successiva al termine utile e gli ulteriori elementi consentivano soltanto deduzioni ipotetiche. Le immagini di Google Earth sono state ritenute idonee a rappresentare fatti oggettivi e a fornire prova documentale dell’epoca dell’abuso. È stata quindi respinta anche l’istanza istruttoria, essendo già sufficienti gli elementi presenti nel fascicolo. Il Collegio ha inoltre rilevato che il TAR aveva respinto ulteriori censure relative alla preclusione derivante dall’ubicazione dell’opera in area vincolata e che tali censure non erano state riproposte in appello; tale autonoma ragione preclusiva avrebbe comunque fatto venir meno l’interesse all’esame degli altri motivi. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Nei procedimenti avviati su istanza di parte non sussiste, secondo la decisione, un obbligo generalizzato di comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi assolve la funzione partecipativa prevista dalla norma; la presentazione di osservazioni non impone una confutazione analitica di ogni argomento nel provvedimento finale quando il diniego è fondato su un presupposto vincolante.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La censura partecipativa non conduce all’annullamento del diniego, anche perché il provvedimento di condono è vincolato alla verifica dei presupposti sostanziali di legge.

• legge regionale Lazio n. 12/2014

  La decisione considera il 31 marzo 2003 quale termine entro il quale dovevano essere ultimate le opere abusive per poter accedere alla sanatoria regionale.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi avviati su istanza di parte non grava sull’amministrazione l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, ferma restando la necessità di comunicare i motivi ostativi quando previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990.
• La presentazione di osservazioni al preavviso di rigetto non impone all’amministrazione una confutazione analitica di ogni argomento dedotto dal privato, quando il provvedimento finale è vincolato alla verifica dell’assenza di un presupposto sostanziale previsto dalla legge.
• La prova dell’epoca di realizzazione di un abuso edilizio grava sul privato che intenda contestare la ricostruzione dell’amministrazione e deve essere rigorosa, certa, univoca e fondata preferibilmente su elementi documentali e oggettivi.
• Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, le dichiarazioni di terzi e gli elementi meramente indiziari non sono normalmente sufficienti a dimostrare la data di ultimazione di un’opera edilizia, quando siano disponibili o valutabili elementi oggettivi di localizzazione temporale del manufatto.
• Le immagini e le risultanze di Google Earth possono costituire prova documentale dell’epoca di realizzazione di un manufatto abusivo, in quanto rappresentano fatti oggettivamente verificabili.
• Quando una sentenza di primo grado è sorretta da una ragione autonoma e preclusiva non specificamente impugnata o riproposta in appello, viene meno l’interesse all’esame delle ulteriori censure, anche se astrattamente fondate.

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