Sentenza n. 3736/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La Città Metropolitana di Bari aveva ottenuto nel 2011, quale soggetto responsabile di un impianto fotovoltaico installato presso un istituto scolastico, il riconoscimento della tariffa incentivante comprensiva della maggiorazione del 5% prevista per gli impianti il cui soggetto responsabile è una scuola pubblica. Nel 2016 il GSE avviava un procedimento di verifica relativo alla presunta assenza di un trasformatore di isolamento galvanico e, nel corso del procedimento, chiedeva chiarimenti sulla qualità di soggetto responsabile dell'ente locale anziché dell'istituto scolastico. Nel 2018 il GSE rideterminava la tariffa, ritenendo insussistenti i requisiti soggettivi per la maggiorazione. In primo grado la Città Metropolitana deduceva la falsa applicazione dell'art. 42 del d.lgs. 28/2011 e dell'art. 11 del d.m. 31 gennaio 2014, sostenendo che il GSE non avesse accertato fatti nuovi o condotte antigiuridiche, ma avesse rivalutato la medesima situazione già esaminata nel 2011; deduceva inoltre la violazione dell'art. 21-nonies della l. 241/1990, del legittimo affidamento e dell'art. 2 della medesima legge. Il TAR respingeva il ricorso, qualificando l'intervento del GSE come esercizio del potere immanente di verifica e decadenza dai benefici. In appello l'ente contestava tale qualificazione, sostenendo che la rideterminazione costituiva un annullamento d'ufficio tardivo, adottato oltre il termine ragionevole e senza adeguata considerazione dell'affidamento maturato e dell'interesse pubblico concreto e attuale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando i provvedimenti impugnati. Il Collegio ha distinto la decadenza dall'autotutela: la decadenza presuppone, in via tipica, dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, l'inadempimento di condizioni e obblighi cui il beneficio è subordinato oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti; ricorre invece l'autotutela quando l'amministrazione, dopo avere valutato e ritenuto sussistenti i presupposti del beneficio, riesamini la medesima situazione e giunga a una diversa conclusione. Nel caso concreto il GSE era già in grado, al momento dell'istanza e dell'ammissione del 2011, di conoscere sia la qualità della Provincia quale soggetto responsabile sia la richiesta della maggiorazione riservata alle scuole pubbliche. L'ammissione, comprensiva della maggiorazione, è stata quindi ritenuta espressione di una valutazione consapevole, idonea a generare un affidamento sulla stabilità del beneficio. La successiva rideterminazione, fondata sulla rivalutazione dei medesimi presupposti e non su fatti nuovi, doveva pertanto essere qualificata come annullamento d'ufficio. Tale annullamento è stato ritenuto illegittimo perché adottato quasi sette anni dopo l'ammissione, oltre il termine di diciotto mesi decorrente dal 28 agosto 2015 per gli atti anteriori alla modifica dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e comunque oltre il termine ragionevole già previsto dalla disciplina previgente. Inoltre, a fronte della notevole distanza temporale, il provvedimento avrebbe dovuto motivare sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, ponderandolo con gli interessi dell'ente destinatario. Gli ulteriori profili di censura sono stati assorbiti. Il GSE è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 3.000, oltre accessori se dovuti e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo e verifica sugli impianti incentivati; tale potere consente approfondimenti istruttori e richieste documentali, ma non legittima la decadenza quando l'intervento si fonda soltanto sulla rivalutazione di presupposti già esaminati.

• art. 11 d.m. 31 gennaio 2014

  Richiamato quale disciplina del procedimento di verifica e dei relativi esiti; non consente di qualificare come decadenza una rivalutazione postuma dei medesimi presupposti già considerati in sede di concessione.

• art. 6, comma 4, lett. b, d.m. 19 febbraio 2007

  Maggiorazione del 5% per gli impianti il cui soggetto responsabile è una scuola pubblica o paritaria.

  È la disposizione posta a fondamento della maggiorazione incentivante riconosciuta inizialmente dal GSE.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rivalutazione di un beneficio già concesso, fondata sui medesimi presupposti conosciuti dall'amministrazione al momento dell'adozione dell'atto favorevole, costituisce annullamento d'ufficio e deve rispettare il termine ragionevole, il termine massimo di diciotto mesi previsto dalla novella del 2015 per gli atti anteriori e l'obbligo di motivare sull'interesse pubblico concreto e attuale, tenendo conto dell'affidamento del destinatario.

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato dall'appellante in relazione al termine di conclusione del procedimento; la questione è stata assorbita dopo l'accoglimento della censura sulla qualificazione dell'atto come autotutela tardiva.

• art. 3, comma 1, l. 23/1996

  Le Province, oggi Città metropolitane, provvedono alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici che ospitano scuole secondarie superiori e alle relative utenze e impianti.

  Elemento valorizzato per ritenere plausibile e consapevole il riconoscimento della maggiorazione all'ente locale proprietario e istituzionalmente responsabile dell'edificio scolastico e dei relativi impianti.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; gli argomenti secondari non esaminati sono stati ritenuti non decisivi.

Massime di principio

• Il potere amministrativo di controllo e verifica sui benefici economici può condurre alla decadenza quando emergano dichiarazioni o documenti non veritieri, inadempimenti alle condizioni del beneficio o sopravvenuta perdita dei requisiti; non può invece essere utilizzato per rivalutare, in senso sfavorevole, i medesimi presupposti già esaminati e ritenuti sussistenti al momento della concessione.
• Quando l'amministrazione, dopo avere attribuito un beneficio all'esito di una valutazione consapevole dei presupposti, perviene successivamente a una diversa valutazione della stessa situazione, l'atto di ritiro deve essere qualificato come annullamento d'ufficio e non come decadenza.
• L'elemento distintivo tra decadenza e annullamento d'ufficio è costituito, in particolare, dall'affidamento del destinatario: esso è normalmente escluso o non tutelabile in presenza di falsità, inadempimenti o sopravvenuta perdita dei requisiti, mentre può sorgere quando l'amministrazione rivaluti presupposti già conosciuti e apprezzati in sede di concessione.
• Per gli atti di attribuzione di benefici adottati prima della modifica dell'art. 21-nonies l. 241/1990, il termine massimo di diciotto mesi introdotto dalla novella del 2015 decorre dalla data di entrata in vigore della nuova disposizione, ferma restando l'operatività del termine ragionevole già previsto dalla disciplina previgente.
• L'annullamento d'ufficio adottato a notevole distanza temporale dall'atto favorevole richiede una motivazione specifica sull'interesse pubblico concreto e attuale al ritiro e sulla ponderazione di tale interesse con l'affidamento e gli interessi del destinatario.

Come è indicizzato