Sentenza n. 10574/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali e regionali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo plurimi profili di illegittimità costituzionale ed eurounitaria e vizi propri degli atti. Ha lamentato la violazione dell’affidamento, della libertà d’impresa, della proprietà, della concorrenza, dell’equilibrio economico dei contratti pubblici e dell’art. 53 Cost., sostenendo che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l’attivazione del sistema nel 2022 avessero carattere retroattivo e alterassero ex post l’equilibrio delle gare e delle commesse. Ha inoltre dedotto il mancato rispetto dei termini normativi, l’incompatibilità con gli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e con l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE, nonché l’irragionevole incidenza del payback sui margini aziendali, evidenziando di avere eseguito in perdita le forniture e di avere registrato bilanci negativi. In memoria finale ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Ha infine prospettato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7 del d.l. n. 95 del 2025, relativo alla definizione agevolata dell’obbligazione mediante il pagamento del 25 per cento degli importi richiesti.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure contro i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022 e gli ulteriori atti statali presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di contenimento della spesa sanitaria, non lesivo della libertà d’impresa, della proprietà, dell’affidamento o della riserva di legge. L’obbligo di ripiano era conoscibile, nei suoi elementi essenziali, già dal 2015, prima delle gare; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4 per cento non ha quindi introdotto retroattivamente l’obbligazione. Il fatturato, assunto al lordo dell’IVA, è stato ritenuto parametro non arbitrario né irragionevole per graduare il contributo solidaristico, non trattandosi di un prelievo sul reddito e non imponendo quindi la considerazione dei costi o delle perdite della singola impresa. Il payback opera inoltre ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica il contenuto, il prezzo o l’equilibrio sinallagmatico dei singoli contratti, sicché non viola l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE. È stato negato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia perché le questioni risultavano già adeguatamente scrutinabili alla luce della sentenza costituzionale n. 140 del 2024 e, comunque, il richiamo all’art. 72 della direttiva non era pertinente. La situazione economica concreta della ricorrente e l’asserita esecuzione in perdita delle commesse non incidono sulla legittimità della disciplina generale né degli atti statali. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle censure relative alla determina regionale e alla quantificazione di euro 299.573,97. L’attività regionale è stata qualificata come meramente tecnico-contabile, vincolata e priva di potere autoritativo: le regioni si limitano a verificare i dati contabili, individuare le aziende e applicare una percentuale già fissata dalla legge agli importi di fatturato. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur, devoluto al giudice ordinario. Anche le questioni sull’applicazione dell’art. 7 del d.l. n. 95 del 2025 riguardano l’entità e l’estinzione dell’obbligazione e dovranno essere esaminate dal giudice ordinario. Le questioni di costituzionalità su tale disposizione sono state ritenute irrilevanti, poiché la ricorrente aveva dichiarato di non volersi avvalere del meccanismo estintivo. È stata riconosciuta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa, determinata in proporzione all’incidenza del fatturato di ciascuna impresa.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il relativo ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78 del 2015, disciplinando la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle regioni il compito attuativo di verificare i dati contabili, individuare le aziende soggette al ripiano e imporre il pagamento, senza attribuire loro il potere di fissare il tetto o quantificare autonomamente lo scostamento.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo per le regioni e previsto, nella versione originaria, una definizione agevolata dell’obbligazione delle aziende mediante il pagamento del 48 per cento della quota di ripiano; la Corte costituzionale ne ha esteso l’applicazione a tutte le aziende fornitrici con la sentenza n. 139 del 2024.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi relativi agli anni 2015-2018; le questioni sulla sua portata e sull’estinzione dell’obbligazione spettano al giudice ordinario.

• art. 53 Cost.

  Non è violato dal criterio del fatturato al lordo dell’IVA, poiché il payback è qualificato come contributo solidaristico e non come prelievo sul reddito; la capacità contributiva può essere desunta da qualsiasi indice non arbitrario o irragionevole di ricchezza.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato nel bilanciamento tra libertà d’iniziativa economica e contenimento della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La disciplina rispetta la riserva di legge perché individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali della procedura.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Non impediscono l’imposizione di un contributo solidaristico proporzionato agli operatori economici che beneficiano della spesa sanitaria pubblica.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Non è pertinente, poiché il payback non modifica i contratti di appalto né il loro equilibrio economico, ma incide esternamente sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria della giurisdizione.

• artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consentono al giudice di richiamare motivazioni e principi già esposti in precedenti pronunce conformi.

Massime di principio

• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, le regioni non esercitano un potere autoritativo quando individuano le aziende obbligate e quantificano la quota individuale di ripiano sulla base dei dati contabili e delle percentuali predeterminate dalla legge e dagli atti statali; tale attività è vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo dovuto da un’azienda fornitrice a titolo di payback, inclusi i dati di fatturato, l’incidenza percentuale, l’applicazione della percentuale di ripiano e l’estinzione o riduzione dell’obbligazione, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il payback relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, il legittimo affidamento o il divieto di retroattività, poiché l’obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili già dal 2015, prima dello svolgimento delle gare e della stipulazione dei contratti.
• Il payback non costituisce una modifica dei contratti pubblici ai sensi dell’art. 72 della direttiva 2014/24/UE, poiché non incide sulla quantità della fornitura, sul prezzo contrattuale o sul sinallagma delle singole commesse, ma opera esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva del fornitore.
• Il fatturato, anche al lordo dell’IVA e senza deduzione dei costi sostenuti, può costituire un parametro non arbitrario né irragionevole per ripartire un contributo solidaristico connesso al superamento del tetto di spesa sanitaria; le perdite registrate da una singola impresa non escludono l’obbligo di ripiano previsto dalla legge.
• La successiva riduzione legislativa dell’importo concretamente esigibile costituisce una scelta di definizione agevolata del contenzioso e non implica, di per sé, il riconoscimento dell’illegittimità originaria del meccanismo di payback.

Come è indicizzato