Sentenza n. 304/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione comunale di conclusione positiva della conferenza di servizi indetta ai sensi dell'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, contestando la riserva con cui il Comune si era attribuito la facoltà di non autorizzare i lavori nei tratti di strada asfaltati negli ultimi sei mesi e le prescrizioni relative al ripristino della sede stradale. Con il primo motivo ha dedotto violazione dell'art. 97 Cost., dell'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, del D.M. 1 ottobre 2013, del d.lgs. n. 33/2016 e dell'art. 40, comma 4, del d.l. n. 77/2021, nonché violazione dei principi di proporzionalità, collaborazione e buona fede, eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti, travisamento, difetto di motivazione, contraddittorietà e sviamento. Ha sostenuto che il recente rifacimento dell'asfalto non impedisse l'intervento, ma imponesse soltanto l'adozione delle cautele tecniche previste dalla normativa; inoltre, il ripristino dell'intera carreggiata o della corsia completa sarebbe stato più gravoso rispetto alle fasce di ripristino previste dalla disciplina tecnica per le tecniche di scavo utilizzate. Con il secondo motivo ha dedotto violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, lamentando di non essere stata previamente sentita sulle prescrizioni e di non avere ricevuto il preavviso di rigetto. Con il terzo motivo ha dedotto violazione degli artt. 49 e 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, sostenendo che l'autorizzazione si fosse già formata per silenzio-assenso allo scadere del termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza e che la successiva determinazione conclusiva della conferenza fosse pertanto inefficace e comunque illegittima.

La decisione

Il TAR ha ritenuto fondato e assorbente il terzo motivo. L'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 introduce, per le autorizzazioni relative a infrastrutture di comunicazione elettronica che comportino opere civili, scavi o occupazione di suolo pubblico, un procedimento semplificato e un particolare meccanismo di silenzio-assenso. Quando viene convocata la conferenza di servizi, essa deve concludersi entro il termine perentorio massimo di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza; la mancata comunicazione della determinazione decisoria entro tale termine equivale all'accoglimento, salvo un dissenso congruamente motivato di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. Nel caso concreto, l'istanza era stata trasmessa il 6 giugno 2025 e la conferenza era stata indetta il 16 giugno 2025; non risultavano dissensi, ma soltanto assensi con prescrizioni. Il silenzio-assenso si era quindi formato il 5 agosto 2025, o al più tardi il 9 agosto 2025 considerando come dies a quo la protocollazione, mentre la determinazione conclusiva era stata adottata l'8 settembre 2025 e comunicata il 15 settembre 2025. Il Comune, dopo la formazione del titolo tacito, non poteva concludere il procedimento con un provvedimento di primo grado, ma avrebbe dovuto eventualmente attivare un procedimento di autotutela. La determinazione non poteva essere qualificata come annullamento d'ufficio del titolo tacito, poiché non richiamava la formazione del silenzio-assenso né manifestava la volontà di rimuoverlo in autotutela. Il provvedimento è stato quindi annullato limitatamente alla riserva comunale relativa ai tratti stradali asfaltati negli ultimi sei mesi e alle prescrizioni dell'Ufficio Manutenzioni. Sono rimaste ferme le prescrizioni impartite dagli altri enti, anche se tardive, perché la ricorrente non le aveva specificamente censurate. Il TAR ha precisato che il processo amministrativo è informato ai principi della domanda e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato: l'eventuale contestazione degli altri pareri prescrittivi avrebbe dovuto essere formulata specificamente. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state dichiarate irripetibili, con rimborso del contributo unificato da parte del Comune di Ventimiglia.

Norme richiamate

• art. 49 d.lgs. n. 259/2003

  Trascorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l’amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un’apposita conferenza di servizi, la medesima si intende in ogni caso accolta.

  La disposizione disciplina in modo speciale e accelerato l'autorizzazione per infrastrutture di comunicazione elettronica. Se la conferenza di servizi è stata convocata, il comma 9 prevede che essa si concluda entro sessanta giorni e che la mancata comunicazione della determinazione decisoria entro il termine perentorio equivalga all'accoglimento, salvo il dissenso congruamente motivato delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica o culturale.

• art. 49, comma 9, d.lgs. n. 259/2003

  Fermo restando quanto previsto al comma 7, la conferenza di servizi deve concludersi entro il termine perentorio massimo di sessanta giorni dalla data di presentazione dell’istanza.

  Il termine di sessanta giorni è perentorio; decorso tale termine senza comunicazione della determinazione decisoria della conferenza, si forma il silenzio-assenso, salvo l'eccezione del dissenso congruamente motivato dell'autorità tutoria prevista dalla norma.

• art. 49-ter d.lgs. n. 259/2003

  La disposizione rinvia, per le procedure relative alle infrastrutture di comunicazione elettronica, all'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990, relativo all'inefficacia degli atti assentivi tardivi degli enti partecipanti alla conferenza di servizi.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Gli atti di assenso adottati tardivamente dagli enti partecipanti alla conferenza diventano inefficaci quando si sia già formato il silenzio-assenso, secondo il coordinamento operato dall'art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Dopo la formazione del titolo tacito, l'amministrazione può eventualmente intervenire mediante un procedimento di annullamento d'ufficio, che deve però essere riconoscibile come esercizio dell'autotutela e contenere la motivazione relativa alla rimozione del provvedimento tacito. Una successiva determinazione ordinaria, priva di ogni riferimento al silenzio-assenso e alla volontà di annullarlo, non può valere come autotutela.

• art. 34, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo deve pronunciarsi nei limiti della domanda e nel rispetto della corrispondenza tra chiesto e pronunciato; pertanto, le prescrizioni provenienti da enti diversi devono essere specificamente contestate per poter essere esaminate.

• art. 40 c.p.a.

  Le censure devono essere dedotte in modo specifico; la mancata impugnazione puntuale delle prescrizioni di altri enti impedisce al giudice di estendere l'annullamento a tali parti del provvedimento.

Massime di principio

• Per le autorizzazioni relative all'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica soggette all'art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, la conferenza di servizi deve concludersi entro il termine perentorio massimo di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza; decorso tale termine senza comunicazione della determinazione decisoria, si forma il silenzio-assenso, salvo un dissenso congruamente motivato di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.
• Una volta formatosi il silenzio-assenso speciale previsto dall'art. 49, comma 9, del d.lgs. n. 259/2003, l'amministrazione non può concludere tardivamente il procedimento con un provvedimento ordinario contenente prescrizioni o limitazioni; per rimuovere il titolo tacito deve esercitare, ove ne ricorrano i presupposti, il potere di autotutela mediante un atto espressamente riferito al provvedimento tacito e adeguatamente motivato.
• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 49, comma 9, del d.lgs. n. 259/2003 costituisce una disciplina speciale rispetto al modello generale della conferenza di servizi e opera sulla determinazione conclusiva del procedimento, non soltanto sugli assensi endoprocedimentali delle amministrazioni partecipanti.
• La formazione del silenzio-assenso non è impedita dalla mera espressione di assensi con prescrizioni da parte delle amministrazioni partecipanti; è invece rilevante, ai fini dell'eccezione prevista dall'art. 49, comma 9, un dissenso congruamente motivato proveniente da un'amministrazione specificamente preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.
• Nel processo amministrativo, l'annullamento non può estendersi a pareri o prescrizioni provenienti da soggetti diversi da quello direttamente censurato se il ricorrente non li ha contestati con motivi specifici, in applicazione dei principi della domanda e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
• Gli atti di assenso adottati tardivamente dagli enti partecipanti alla conferenza di servizi sono soggetti al regime di inefficacia previsto dall'art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 in coordinamento con l'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990; tuttavia, il giudice può rilevare tale effetto nei limiti delle specifiche censure proposte.

Come è indicizzato