Sentenza n. 6118/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato una proposta di progetto e programma di misura relativa alla sostituzione di un forno per la produzione del vetro. Dopo l’accoglimento parziale della proposta e il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica sulla base di successive richieste di verifica e certificazione dei risparmi, il GSE aveva avviato un controllo, comprensivo di sopralluogo. In tale sede era emerso che il quantitativo di vetro prodotto era stato determinato pesando le materie prime e il rottame in ingresso al forno (infornato), anziché il vetro fuso in uscita (cavato), utilizzato per la determinazione del consumo specifico di baseline. Il GSE aveva quindi applicato un coefficiente di 0,9, rideterminato in diminuzione i titoli riconosciuti e richiesto la restituzione di 2.539 TEE, per un importo di euro 668.600,78. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, del legittimo affidamento, della buona fede, della certezza del diritto, del buon andamento e della proporzionalità, nonché difetto e contraddittorietà della motivazione e di istruttoria, sostenendo che il GSE avesse esercitato un annullamento d’ufficio oltre il termine previsto, senza interesse pubblico attuale e senza considerare il sacrificio imposto; 2) violazione dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. 28/2011, poiché il rigetto, la decadenza e il recupero sarebbero stati possibili soltanto in presenza di violazioni rilevanti e dei presupposti dell’art. 21-nonies; 3) violazione dell’art. 12 d.m. 11 gennaio 2017 e dei principi di ragionevolezza, imparzialità e parità di trattamento, nonché travisamento dei presupposti, poiché il GSE avrebbe accettato la definizione di cavato fornita dall’impresa e non avrebbe contestato la documentazione di pesatura; 4) violazione dell’art. 3 l. 241/1990 e difetto di istruttoria e motivazione, per mancata considerazione delle osservazioni procedimentali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato gli atti impugnati come espressione del potere immanente, doveroso e permanente di verifica, accertamento e controllo del GSE sulla spettanza degli incentivi, non come esercizio dell’autotutela decisoria ex art. 21-nonies l. 241/1990. Il controllo non aveva riesaminato la legittimità della precedente ammissione, ma aveva accertato, attraverso un sopralluogo e le dichiarazioni rese dall’impresa, una difformità concreta tra il metodo di misurazione dichiarato nella proposta approvata e quello effettivamente utilizzato. Il GSE aveva quindi acquisito elementi nuovi rispetto a quelli disponibili al momento dell’ammissione, tali da giustificare la rideterminazione dei titoli. Il giudice ha inoltre escluso che l’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 imponesse, nel caso concreto, il rispetto dei presupposti dell’art. 21-nonies: tale disciplina riguarda il rigetto dell’istanza o la decadenza dagli incentivi, mentre il provvedimento aveva mantenuto il rapporto incentivante, limitandosi a rideterminare l’entità dei certificati sulla base delle effettive caratteristiche dell’intervento. La rideterminazione in diminuzione dell’incentivo non equivale, pertanto, a decadenza integrale e non richiede in generale i presupposti dell’annullamento d’ufficio. Il terzo motivo è stato respinto perché la documentazione allegata alla PPPM approvata indicava che il cavato sarebbe stato misurato anche in uscita dal forno; solo il sopralluogo aveva rivelato che veniva invece misurato esclusivamente l’infornato. Le successive dichiarazioni della stessa impresa avevano inoltre confermato che i dati di produzione corrispondevano alle materie prime e al rottame inseriti nel forno e che tra infornato e cavato vi era una perdita di peso di circa il 10 per cento. Infine, è stata esclusa la violazione dell’obbligo di motivazione: il provvedimento riportava le osservazioni dell’impresa e illustrava le ragioni della rideterminazione. L’amministrazione non era tenuta a confutare analiticamente ogni singolo argomento, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logicamente idonea a dimostrare la presa in considerazione delle deduzioni. Spese integralmente compensate per la novità dei profili trattati.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano agli atti del GSE che costituiscono esercizio del potere di verifica e controllo e che si limitano a rideterminare l’incentivo sulla base di accertamenti successivi, senza riesaminare la legittimità della precedente decisione.

• art. 42, commi 1, 2, 3 e 3-bis, d.lgs. 28/2011

  La disciplina che richiama i presupposti dell’art. 21-nonies opera in caso di rigetto dell’istanza o decadenza dagli incentivi per violazioni rilevanti; non si applica, in via generale, alla mera rideterminazione dell’incentivo spettante.

• art. 12, commi 1, 3, 15 e 16, d.m. 11 gennaio 2017

  qualora [il Gse] riscontri la non verificabilità o la non attendibilità di alcuni dei dati utilizzati per la quantificazione dei certificati bianchi richiesti ed emessi, può motivatamente procedere al ricalcolo degli stessi; qualora riscontri violazioni, irregolarità o inadempimenti che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi, provvede [...] alla rideterminazione dei certificati emessi in relazione alle effettive caratteristiche dell’intervento riscontrate

  La disposizione consente al GSE di ricalcolare e rideterminare i certificati quando i dati utilizzati siano non verificabili, non attendibili o difformi dalle effettive caratteristiche dell’intervento.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è assolto quando la motivazione complessiva e logicamente coerente dimostra che l’amministrazione ha considerato nel loro insieme le osservazioni dell’interessato; non è necessaria la confutazione analitica di ogni argomento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento conclusivo non deve replicare puntualmente a ogni deduzione formulata nel procedimento, purché emerga la presa in carico complessiva delle osservazioni e delle controdeduzioni.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare la spettanza e l’esatta misura degli incentivi ha natura immanente e doverosa e può essere esercitato per tutta la durata del rapporto incentivante, anche mediante sopralluoghi e con effetti di rideterminazione dei titoli spettanti.
• Il controllo successivo del GSE che accerti, sulla base di elementi nuovi acquisiti mediante sopralluogo, la difformità tra l’intervento o il metodo di misurazione effettivamente realizzato e quello dichiarato non costituisce annullamento d’ufficio della precedente ammissione all’incentivo, ma esercizio del potere di verifica e accertamento.
• La rideterminazione in diminuzione dell’incentivo, che lascia in essere il rapporto incentivante e riconosce i titoli nella misura effettivamente spettante, è distinta dalla decadenza integrale o dal rigetto dell’istanza e, in generale, non richiede la sussistenza dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Quando il controllo rileva dati non verificabili, non attendibili o non corrispondenti alle effettive caratteristiche dell’intervento, il GSE può ricalcolare i certificati e rideterminarne la quantità sulla base dei dati corretti, ai sensi della disciplina applicabile.
• L’obbligo di motivazione del provvedimento conclusivo è rispettato quando l’amministrazione espone le ragioni della decisione e dimostra di avere valutato complessivamente le osservazioni dell’interessato; non è necessaria una confutazione analitica di ogni singola deduzione.

Come è indicizzato